Planontwikkeling in dienst van het besluitvormingsproces Zuidasdok
Editie: 22.2 - De Zuidas
Published on: 07 oktober 2015
Kijkend naar de planontwikkeling van het Zuidasdok in Amsterdam, vraagt menigeen zich af waarom de besluitvorming zo lang heeft geduurd en waarom het plan tussentijds diverse keren zo ingrijpend is aangepast. Om meer begrip te krijgen over de duur van het besluitvormingsproces en de tussentijdse wijzigingen in het plan, moeten we dieper inzoomen op het soort van besluit wat genomen is, de betrokken beslissers en vooral naar de betekenis die het besluit voor de betrokken overheden heeft. We doen dat vanuit het perspectief van bestuurscultuur en besluitvorming.
Voortschrijdend inzicht
Zuidasdok is het beste te beschrijven als het project waarbij de nog verder uit te breiden infrastructuur van de rijksweg A10, de trein en metro, samen met het station (de Openbaar Vervoer Terminal) wordt ingepast in de ontwikkeling van het nieuwe stedelijk centrum aan de Amsterdamse Zuidas. Ten behoeve van die inpassing zijn in de loop van de tijd diverse ontwerpen gemaakt. De ambitie was alle infrastructuur en het station geheel ondergronds te brengen zodat erboven vastgoed kon worden gerealiseerd en de stad kon worden “geheeld”. De huidige infrabundel vormt immers een barriere tussen de stadsdelen Amsterdam Zuid en Amsterdam Buitenveldert.
De uiteindelijke beslissing bepaalt echter dat “slechts” de A10 in twee tunnels ondergronds wordt gebracht en dat de capaciteit van het station wordt uitgebreid terwijl de sporen bovengronds blijven. Hoewel het niet onmogelijk is gemaakt om op een later moment de sporen alsnog ondergronds te brengen, is niet te voorspellen of dat ooit nog gaat gebeuren. De tijd zal het leren.
Ontwikkelingen in het plan
Om de opvolgende aanpassingen in het plan voor Zuidasdok beter te begrijpen is het niet voldoende te kijken naar wat er keer op keer in de plannen veranderd is. We moeten vooral proberen te begrijpen waarom de aanpassingen zijn doorgevoerd. Dat “waarom” heeft een directe relatie met “wie gaat er over?”
In het “wie gaat er over” moet onderscheid gemaakt worden tussen Zuidas en Zuidasdok. Zuidas is de gebiedsontwikkeling in de verantwoordelijkheid van de gemeente Amsterdam om het gebied tussen Amsterdam Zuid en Buitenveldert te transformeren tot een nieuw stedelijk centrum, rondom de stations Amsterdam Zuid en Amsterdam RAI.
Zuidasdok is, zoals al aangehaald, de ambitie om de uitbreidende hoofdinfrastructuur van wegen en sporen, zodanig in te passen in de Zuidas, dat een modern centrumgebied met internationale allure kan ontstaan.
Aanvankelijk was de gemeente Amsterdam zelf helemaal geen voorstander van de Zuidas. De kaarten voor een hoogwaardige gebiedsontwikkeling waren gezet op de ontwikkeling van Amsterdam Waterfront aan de IJ-oevers. Toen onder druk van de marktpartijen in 1994 gestudeerd mocht worden op de mogelijkheden van de Zuidas, is vrijwel direct het idee van het Zuidasdok geboren. Er waren volop sceptici die niet geloofden in de haalbaarheid van een dergelijk idee. De voorstanders realiseerden zich dat Amsterdam dit niet alleen zou kunnen. Voor aanpassing van rijksinfrastructuur is medewerking van de rijksoverheid noodzakelijk. Het zoeken naar de samenwerking heeft grofweg drie stadia gekend.
Figuur 1 Masterplan 1996
De eerste periode tot 2004 werd er, samen met ProRail en Rijkswaterstaat, onderzoek gedaan naar de kosten en risico’s van het ondergronds brengen van de infrastructuur in een zogenaamd “dokmodel”. Gelijktijdig werd er met een privaat consortium van ABN Amro, ING en NS vastgoed onderzoek verricht naar de mogelijkheden van de bebouwbaarheid van de tunnels in het “dok”. Zie figuur 2.
Figuur 2 Overzicht dokmodellen
Een selectie uit plannen voor het Zuidasdok, afkomstig van de projectorganisaties Zuidas en Zuidasdok
De tweede periode, van 2005-2008, kenmerkt zich door het in samenspraak met mogelijke financiers trachten op te richten van een consortium, met een minderheidsparticipatie van het Ministerie van Financiën en de gemeente Amsterdam; een vorm van Publiek Private Samenwerking (PPS). Er is in die periode vooral gesleuteld aan het optimaliseren van de “business case” door de bouw te versnellen en een zo groot mogelijke hoeveelheid bebouwbare grond zo snel mogelijk in de markt te kunnen zetten.
De derde periode, van 2009-2012, bevond zich in de steeds ernstiger aandienende financiële-en vastgoedcrisis. Behoorlijk wat tijd is nodig geweest om “het breiwerk” weer uit elkaar te halen en, met nog beschikbare publieke middelen bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Provincie Noord-Holland, de Stadsregio Amsterdam en de Gemeente Amsterdam, een nieuw plan te smeden. “Als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan…”
Focus op de dominante actoren en hun belangen
De lens waarmee we nu naar het plan van het Zuidasdok gaan kijken, is een model wat is ontwikkeld aan de faculteit Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam. Het model stelt niet, zoals we dat vaak geneigd zijn te doen, het plan centraal, maar ziet het plan, het construct, als een middel voor de betrokken bestuurders om betekenis te geven aan de thema’s die zij op hun persoonlijke en politieke agenda hebben staan. Daarbij staan tijdgeest en bestuurscultuur centraal en voltrekt zich een competitief onderhandelingsspel. Zie figuur 3.
Figuur 3 Model VU
Model van de Vrije universiteit wat niet het project, maar de temporele en culturele gelaagdheid centraal stelt (de Heer et al. 2010)
Het construct is daarmee meer dan slechts het feitelijke plan, het ontwerp. Het construct is ’het verhaal’ of de betekenis die het heeft voor de betrokken actoren. Het gaat daarmee niet alleen over wat er mee wordt bereikt (het resultaat), maar ook over wat het kost, welke risico’s ermee zijn gemoeid en last but not least: met wie zal er worden samengewerkt. Het construct gaat dus om de 1) inhoud (het ontwerp), 2) de business case (kosten/ baten/risico’s) en 3) de governance (door wie en hoe gaat er samengewerkt worden).
Het is voor inhoudelijk betrokkenen vaak moeilijk om niet het plan (de inhoud, het ontwerp) centraal te stellen. Maar er is nu eenmaal geen minister van de A10 en geen wethouder van de Zuidas. Een besluit over de A10 is slechts een van de vele issues die de agenda van de minister van Infrastructuur en Milieu bepalen. De Zuidas is slechts een van de vele ontwikkelingen die spelen in de agenda van de wethouder van Ruimtelijke Ordening. Daardoor
spelen er bij de afweging en besluitvorming over een project zoals Zuidasdok ook hele andere zaken dan vanuit het project zelf worden gezien.
Met andere woorden: kijk niet zozeer naar de inhoud van een project, maar kijk -vanuit het besef dat bestuurders veel issues in hun agenda hebben-naar de betekenis van een mogelijk besluit, voor de positie van de betrokken bestuurders en de realisatie van hun ambities.
Betekenis voor betrokkenen
Besluitvorming over het Zuidasdok gaat over het ondergronds brengen van wegen en sporen, maar het gaat ook over de dagelijkse consequenties die dit heeft voor de betrokken organisaties. Rijkswaterstaat en ProRail zijn verantwoordelijk voor de veiligheid en het functioneren van rijkswegen, treinsporen en stations en vanuit die hoedanigheid uitermate kritisch op tunnels. Zij krijgen te maken met hogere kosten van exploitatie en onderhoud, extra veiligheidsrisico’s en beperkingen in de mogelijkheden van latere uitbreidingen.
Figuur 4 Afweging bestuurders
Afwegingen door bestuurders gaan over bestuurlijke noodzaak en politieke wil (Van Eekelen et al. 2013)
Niet alleen de aanleg van tunnels is complex (Haagse Tramtunnel en Noord-Zuidlijn Amsterdam) maar ook de openstelling wil nog wel eens op problemen stuiten (A2 Leidsche Rijn, A73/A74)
Om te besluiten over het Zuidasdok moeten vele verschillende belangen worden afgewogen. De voordelen moeten worden afgewogen tegen de kosten, de risico’s, de overlast tijdens de bouw en de uiteindelijke effecten voor de betrokken organisaties.
Competitieve coöperatie
Zelfs al gaat het in de samenwerking tussen overheden uiteindelijk allemaal om “belastinggeld”, het gaat in de onderhandeling wel om de wijze waarop het onderling wordt verdeeld en uitgegeven. De belangen zijn verschillend. Iedere betrokken bestuurder wordt door zijn eigen achterban (de Tweede Kamer, de Gemeenteraad) aangesproken en afgerekend op diens prioriteiten en keuzes.
Aangezien er altijd veel projecten om aandacht en financiering vragen, zijn de beschikbare middelen beperkt en moeten er prioriteiten worden gesteld. De betekenis van projecten is voor de betrokken overheden verschillend, de prioritering meestal ook.
Toneel en coulissen
Als organisaties samenwerken, dan is aan de oppervlakte slechts beperkt zichtbaar “hoe dat werkt”. We noemen wat we zien en ervaren het toneel’’. Maar willen we weten waarom het werkt zoals het werkt, dan moeten we ons achter de coulissen begeven om te zien welke onderlinge afspraken en (vaak wettelijke) regels daar aan ten grondslag liggen.
Bij een te nemen investeringsbeslissing, zoals het Zuidasdok, dienen meer afspraken gemaakt te worden dan “wie betaalt wat” en “wie draagt welke risico”.
De huidige situatie wordt zodanig gewijzigd dat ook de bestaande samenwerking tussen partijen zal wijzigen. Het kan daarbij gaan over vraagstukken omtrent het operationele beheer en de exploitatie, maar ook over de verantwoordelijkheid voor veiligheid. Vaak gaat het ook over de wijze waarop onderling kosten worden verrekend.
Dergelijke afspraken moeten worden gezien vanuit de belangen van partijen. We noemen het domein van die belangen ’de kleedkamers’. Om te begrijpen wat er speelt in competitieve coöperatie tussen overheden, dienen we kennis te hebben van wat er speelt. Niet alleen op toneel, maar ook achter de coulissen en in de kleedkamers (De Ruiter, 2000).
Het uiteindelijke besluit en de betekenis
De bestuursovereenkomst Zuidasdok is op 9 juli 2012 door de toendertijd demissionaire minister van Infrastructuur en Milieu, de Gedeputeerde van de provincie Noord-Holland, de portefeuillehouder van de stadsregio en de wethouder Ruimtelijke Ordening van Amsterdam getekend.
Deze overheden hebben afgesproken om het plan wat toen voorlag uit te werken en verder uit te voeren. Met de daarbij behorende afspraken over wie doet wat, en wie welk deel van de benodigde 1,4 miljard euro betaalt.
Hoewel het plan aanzienlijk afwijkt van de eerdere dokmodellen, zijn toch alle betrokken overheden en hun bestuurders tevreden met het genomen besluit. Het is in deze tijd van crisis dan ook nog steeds te zien als een omvangrijk besluit.
De minister van Infrastructuur en Milieu krijgt voor haar bijdrage van circa 1 miljard euro niet alleen een ondergrondse A10 met 2 x 6 rijstroken, maar ook een mogelijkheid om het station verder qua capaciteit uit te breiden. Nu kan dat door de verbreding van huidige perrons, stijgpunten en toegangen. Later is er een mogelijkheid om er eventueel nog extra sporen en een perron aan toe te voegen. Hoewel verdere spooruitbreiding een apart besluit zal vergen is die mogelijkheid er met de huidige bovengrondse ligging van de A10 in ieder geval niet.
Figuur 5 Toneel en coulissen
De stadsregio en provincie, verantwoordelijk voor het regionaal openbaar vervoer, krijgen voor hun gezamenlijke bijdrage van circa 200 miljoen euro een bus-en tramstation direct nabij de stationentree, hetgeen de overstap tussen de lokale en regionale OV reizigers op de trein en de metro veel sneller en comfortabeler maakt.
De stad krijgt, op de tunnels van de A10, een ruime stationsomgeving als hart van haar nieuw stedelijk centrum waarbij, dankzij het ondergronds brengen van de autosnelweg, een aanzienlijk aantrekkelijker milieu kan ontstaan. De voor de centrumfunctie zo noodzakelijke woningbouw wordt beter mogelijk. Daartoe draagt de stad Amsterdam ook circa 200 miljoen euro bij in de kosten.
Lessons learned voor het onderwijs
De besluitvorming rond Zuidasdok en de daarmee samenhangende ontwikkeling zijn een voorbeeld van lokaal initiatief en pro-actieve inzet van Amsterdam. Het blijkt echter nog niet zo eenvoudig om in de arena van competitieve coöperatie tot overeenstemming te komen. Het is een zoektocht naar het juiste moment waarop bestuurders, ieder vanuit eigen agenda en ambities, gelijktijdig hun handtekening willen zetten onder een plan met business case en governance.
We dienen ons te beseffen dat onze opleidingen nog nauwelijks rekening houden met de dynamiek en ambiguïteit in dergelijke besluitvormingsprocessen. Veel van de opleidingen in de ruimtelijke ontwikkeling, of ze nu gericht zijn op techniek, financiering of contractering, zijn project georiënteerd. Ze gaan vaak uit van eenduidig opdrachtgeverschap en de mogelijkheid om vanuit functionele eisen tot een ontwerp te komen. Het ontwerpen staat daarbij in dienst van het bouwproces.
Besluitvormingsprocessen zoals die van Zuidasdok vragen om een interactieve benadering van mogelijk opdrachtgeverschap (governance), daarmee samenhangende scope en functionele eisen, oplossingen en plannen, en de daarmee samenhangende kosten, baten en risico’s.
De noodzaak van het vinden van samenhang tussen techniek en business cases vinden we reeds terug in benaderingen zoals ’Life Cycle Costs’ en ‘Total Costs of Ownership’.
Het is daartoe al noodzakelijk gebleken dat disciplines in techniek, finance en legal samenwerken en tot integrale producten komen.
Maar Zuidasdok bewijst dat het gaat om de verbinding tussen de inhoudelijke disciplines en de wereld van bestuurscultuur en besluitvorming, de sociale wetenschappen. Om te weten in welk toneelstuk je zit, moet je van “achter de coulissen” èn “de kleedkamers” weten.
Bronnen
(De Ruiter 2000) De multiculturele arena, oratie. Ruiter, A. de Katholieke Universiteit Brabant 2000 ISBN 90-75001-26-6 Universiteit Tilburg
(De Heer 2010) Besturen onder druk: Bestuurscultuur en infrastructurele besluitvorming in Nederland. Heer J.M. de, M. Berendse, H.L. Duijnhoven & S. Merkus Vrije Universiteit, Rozenberg Amsterdam 2010 ISBN 9789036101967
(Van Eekelen et al 2013) Zeven sleutels voor een waardevolle afweging Eekelen, B. van, N. Albers, B. van Bussel, E. Bijleveld, J. van den Berg, M. Hinsenveld, Centrum Ondergronds Bouwen Gouda 2013
De Dokwerkers, Reconstructie van planontwikkeling en besluitvorming van Zuidas en Zuidasdok. Eekelen, A.L.M. van, R. Snieders en S. de Wilde, uitg. Neerlands diep 2014 ISBN 978-90-820563-2-7 en digitaal te downloaden: (http://neerlandsdiep.nl/ bibliotheek/de-dokwerkers)
Mail the editors