Van winkel- naar kloppend centrum

Editie: 25.1 Retail in de periferie

Gepubliceerd op: 23 december 2017

De Nederlandse binnenstad wordt gekoesterd als een waardevol publiek goed. Het is het brandpunt van diverse stedelijke activiteiten, concentratie van cultureel erfgoed en meestal het visitekaartje – kloppend hart – van de gemeente. Dit is al eeuwen zo. Na achteruitgang in de jaren ‘70 en ‘80 als gevolg van suburbanisatie van inwoners en banen hadden de meeste Nederlandse binnensteden in de jaren ‘90 zich ruimschoots hersteld, mede dankzij de winkelfunctie. De binnenstad is het centrum van de consumptie-economie geworden en sindsdien lijkt het lot van binnensteden nauw verbonden te zijn met dat van de detailhandel.


The United States has now more shopping centers than high schools, and in the last forty years, shopping center space has increased by a factor of twelve. By 2000, there were more than 45,000 shopping malls with 5.47 billion square feet of gross leasable space in the United States. Currently, America’s shopping centers generate more than a trillion dollars in annual sales

Om deze reden is er momenteel veel zorg om de binnenstad. Er zijn namelijk aardverschuivingen gaande in de detailhandelsmarkt, vooral in het zogenaamde funshoppen, wat veelal in binnensteden plaatsvindt. Cor Molenaar kondigde Het einde van winkels (2011) aan, en borduurde voort op dat boek met een reeks verontrustende titels als Red de winkel (2012) en Kijken, kijken anders kopen (2015). Vervolgens schetst Het einde van online winkelen van Wijnand Jongen (2016) toekomstige trends van platforms en online winkelen die niet bepaald gunstig voor binnensteden uitpakken.

Maar binnenstedelijke detailhandel wordt niet alleen door internet bedreigd. Inmiddels verschijnen er onder meer vanuit belangenorganisaties als Detailhandel Nederland, Inretail en het voormalige Hoofdbedrijfschap Detailhandel zorgelijke berichten over overbewinkeling in de periferie en effecten daarvan op de binnenstad (DHV, 2012; ING, 2013; ABN AMRO, 2013; ING, 2014; Inretail/NRW, 2015; Platform31, 2015; Detailhandel Nederland, 2017). Een tastbaar gevolg is toenemende leegstand van winkelpanden in binnensteden. Vorig jaar kwam de symbolische klap in het gezicht: het omvallen van V&D. Het verdwijnen van dit warenhuis heeft fysieke sporen achtergelaten in Nederlandse binnensteden in de vorm van verlaten panden op A1-locaties.

Deze problematiek heeft de politiek bereikt. In de Tweede Kamer werd voor een ‘Deltaplan’ voor binnensteden gepleit (TK, 2014) en er is een motie aangenomen om de vitaliteit van binnensteden door het PBL te laten onderzoeken (TK, 2013). Mede als gevolg van de politieke druk heeft het Ministerie van Economische Zaken een Retail Agenda opgesteld die expliciet inzet op landelijk 20% minder winkels en terughoudendheid bepleit omtrent het toevoegen van vooral perifere winkelmeters. Onlangs zijn onder de regie van hetzelfde ministerie 84 ‘retail deals’ getekend. Recent is besloten dat de retailagenda doorloopt tot en met 2020.

Duidelijk is dat de Nederlandse binnenstad volop aandacht krijgt. Funshoppen is echter niet de enige factor die de toekomst van de binnenstad zal bepalen. Dat het slecht gaat met de (fysieke) detailhandel hoeft niet te betekenen dat de Nederlandse binnensteden worden uitgehold. Hoe staan deze gebieden er echt  voor?

Bestendige binnensteden: meer dan alleen winkels

Nederlandse binnensteden staan er internationaal gezien relatief goed voor. Met haar advies ‘De Veerkrachtige binnenstad’ gooide het Planbureau voor de Leefomgeving in 2015 de steen in de toen nogal sombere vijver (Evers et al., 2015). De angst voor uitholling van de binnensteden bleek volgens het PBL grotendeels ongegrond. In dit advies werd beschreven hoe de binnenstad een functieverandering ondergaat en van karakter verandert.

Met de titel ‘veerkrachtig’ wil het PBL het probleem van binnensteden niet bagatelliseren, maar relativeren. Er is volgens de studie nog steeds veel ‘werk aan de winkel’ om de nodige transformatie van lege winkelpanden te bewerkstelligen. De grootste veranderingen vinden plaats in de aanloopstraten, eindpunten van de hoofdwinkelstraten en onbenutte gebieden, steegjes, en openbare ruimten. Het afstoten van maatschappelijke vastgoed in binnensteden maakt deze transformatieopgave alleen maar lastiger. Desalniettemin houden pandeigenaren vaak vast aan de retailbestemming of willen (of kunnen) niet investeren in ombouwen. In zulke gevallen dreigt verloedering.

Toch lijken de uitgangspunten voor transformatie in binnensteden gunstig. De leegstand in binnensteden betreft vaak courante panden. Bovendien zijn er hoogwaardige omgevingskwaliteiten (gevarieerde sectorstructuur, publieksvoorzieningen, soort gebouwen en historie), locatiefactoren (bereikbaarheid van mensen en bedrijven) en regelgeving (gemengde bestemmingen). Dat maakt binnenstedelijk vastgoed aantrekkelijk voor andere functies.

Neem een voorbeeld aan de horeca. Deze gezonde branche lijkt deels de kwijnende detailhandel op te vangen. In figuur 1 is te zien dat deze een steeds belangrijkere rol overneemt in de binnenstad. Terrassen, restaurants en cafés dragen net zoveel bij aan een bruisend centrum als winkels.

Een ander voorbeeld is de woonfunctie. Het aantal mensen in binnensteden is in de afgelopen tien jaar flink gegroeid, zowel relatief als in absolute zin (zie figuur 2). Opmerkelijk is dat deze trend nog nadrukkelijker aanwezig is voor kinderen. Dit gaat wel andere eisen stellen aan binnensteden en kan ‘slecht nieuws’ zijn voor pandeigenaren die liever (hoge) winkelhuren willen ontvangen. Voor de binnenstad zelf kan het gunstig zijn om meer bewoners te hebben: er komen meer ‘ogen op straat’ (de bekende waarneming van Jane Jacobs), levendigheid op andere tijdstippen, belangenbehartigers van binnenstedelijke belangen, etc. Bovendien creëren bewoners vraag naar supermarkten, hoogwaardige openbare ruimte/ speeltuinen, groen, scholen en zorg. Binnensteden zijn meer dan winkelcentra.

Vele binnensteden maken een transitie door van een ‘place to buy’ naar ‘place to be’ en ‘meet’. Veel van dit denken is ook naar voren gekomen in het proefschrift ‘de aantrekkelijke stad’ van Marlet (2009), de oprichter van de Atlas voor gemeenten. Het zijn volgens Marlet juist de niet-winkelfuncties die steden aantrekkelijk maken. De Atlas voor gemeenten toonde in 2016 zelfs aan dat een sterke binnenstad zorgt voor een betere woonaantrekkelijkheid van de gehele stad. Wat is een stad immers zonder een kloppend hart?

Dit lijkt de gemeentelijke politiek te bereiken. Er is momenteel sprake van een duidelijke revival om te werken aan een vitale binnenstad. Uit een analyse van de binnenstadsvisies van de zogenaamde G32 steden van Pen en ter Beek (2014) bleek duidelijk dat de binnenstad politiek ‘hot’ is (Platform31, 2014). Deze centra werken daarnaast ook aan een noodzakelijke meer professionele organisatie van de binnenstad en fondsvorming (Pen en ter Beek, 2017). Duidelijk is dat de binnenstad niet langer kan worden gerund als een winkelcentrum met leuke verlichting, kerst en sinterklaasevents en mooie bloembakken.

Maar zoals wij in de column in deze uitgave hebben beweerd zijn de mooie woorden over het belang van de binnenstad niet altijd gekoppeld aan daden binnen de ruimtelijke ordening. Ondanks alle visies, retail deals, seminars en rapporten worden vandaag de dag nog steeds beslissingen gemaakt die binnensteden bedreigen, bijvoorbeeld om voorstellen voor funshoppen in de stedelijke periferie (met name Factory Outlet Centers) goed te keuren en niet in te grijpen bij branchevervaging op meubelboulevards. Onze besluitmakers zijn niet goed in het daadwerkelijk kiezen. Ze blijven geloven in een wereld waarin extra winkelmeters kunnen worden toegevoegd in een krimpend markt zonder binnensteden aan te tasten.

Naar ons weten bestaat zo’n wereld niet. Ervaringen in het buitenland leert dat perifere detailhandel een impact heeft op het bestaande winkelstructuur. Het is tijd om nog eens over de grens te kijken voor inspiratie. Wat speelt er anno 2017 om ons heen?

Internationale lessen

Noord Amerika
De Verenigde Staten en Canada zijn het voorland van menig perifere retailontwikkeling. Hier is veel kennis voorhanden over ruimtelijke en economische effecten van shopping malls, factory outlet centers, downtown malls en stripmalls: “The United States has now more shopping centers than high schools, and in the last forty years, shopping center space has increased by a factor of twelve. By 2000, there were more than 45,000 shopping malls with 5.47 billion square feet of gross leasable space in the United States. Currently, America’s shopping centers generate more than a trillion dollars in annual sales” (Farrell, 2003: xi).

De afgelopen decennia is sprake van een duidelijke omslag. Amerikaanse steden willen niet langer een ‘doughnut city’ zijn met een Central Business District waar weinig te beleven is. Tegelijkertijd zien we dat menig mall aan het eind van de levenscyclus is. Er is zelfs een speciale site: http://deadmalls.com die hun teloorgang in beeld brengt. De daardoor ontstane grayfields vormen een belangrijke planologische opgave, die zelfs toonaangevende landelijke bladen haalt zoals Time, Business Insider en The Atlantic.

Daarnaast is in de VS een grote discussie losgebarsten over ‘urban food deserts’ waarmee bewoners geen vers voedsel kunnen kopen binnen een acceptabele reistijd (zie figuur 3). Perifere detailhandel is een van de schuldigen.

Ook is er veel maatschappelijke weerstand tegen grote perifere winkels, of in de volksmond big-box stores. Er zijn zelfs boeken geschreven om burgers te helpen deze tegen te houden (zie figuren 4 en 5). California heeft inmiddels een anti big-box beleid ingevoerd, een prestatie gezien de sterk liberale wetgeving in Amerika.

Frankrijk
Franse hypermarchés worden vaak in het perifere retaildebat genoemd als een bad practice. Deze centers hebben een zeer uitgebreid assortiment tegen lage prijzen, zijn gericht op de auto en beschikken over de bekende grote hoeveelheden gratis parkeerplaatsen. De eerste verscheen in 1963, de honderdste in 1970 en in 1997 waren er al 1.117. Hypermarchés groeiden niet alleen in aantal maar ook in omvang. In Nederland leidt de mogelijke komst van een Hypermarkt bij Steenwijk van 20.000 m2 al geruime tijd tot een heftig debat en onrust in omliggende centra. Hypermarchés nemen bijna de helft van de totale Franse detailhandelsomzet in food voor hun rekening.

Frankrijk heeft sinds de jaren zeventig regels ingevoerd om de groei van hypermarkten aan banden te leggen vanuit het motief de middenstand te beschermen. In de jaren negentig zijn voor het eerst stappen gezet zodat alle winkels groter dan 300 m2 onderwerp van discussie zijn geworden. In Frankrijk is ook sprake van een verzadigde overbewinkelde markt en een hernieuwde focus op kloppende centra. In Parijs moet het pand van een bakker, groenteman of slager een vergelijkbare functie houden. Zo wordt voorkomen dat een stad een standaardproduct wordt.

Duitsland
In met name oostelijk Duitsland zijn in de jaren negentig – mede door het ontbreken van een functionerende planologische systeem na Die Wende – vele shopping malls, factory outlet centers en strip malls haastig gebouwd. Deze zijn ook in het westen te vinden maar zijn vaak eerder (jaren zeventig en tachtig) gerealiseerd. Vanaf het begin zijn deze ontwikkelingen als ongewenst bestempeld. Op federaal niveau is in 1968 regelgeving voor de detailhandel ingevoerd om de hiërarchie van (winkel)centra te handhaven. De regels werden in 1977 aangescherpt met een bepaling dat winkels groter dan 1.500 m2 alleen binnen bestaande winkelgebieden gebouwd mochten worden. Dit beleid heeft de ontwikkeling van perifere winkelcentra behoorlijk afgeremd. Duitse ontwikkelaars ontdekten (net als Franse) al snel dat ze winkels naast elkaar net
onder de toegestane norm in het buitengebied konden bouwen. Deze strategie werd in 1990 moeilijker met het verlagen van de norm naar 1.200 m2 en in Nordrhein-Westfalen zelfs bijna onmogelijk nadat in 1996 de zogenaamde Einzelhandelserlaß werd ingevoerd. Bij het toekennen van deze vergunning wordt de omvang ook in de afweging meegenomen (Evers, 2004: 88).

De algemene tendens in Duitsland is dus een aanscherping van de restrictieve regelgeving op federaal en deelstaatniveau om de plannen van gemeentes te coördineren. Uit een recent landelijk rapport van het BBSR (een soort planbureau) blijkt de urgentie hoog (BBSR 2017).

België
De perifere baanwinkels in België zijn niet erg groot in vergelijking met Frankrijk, maar in tegenstelling tot Nederland heeft elk dorp er ten minste één van. Locatus vond er zeventig tot tachtig alleen al in Vlaams-Brabant. Hier bevinden zich ook meer kleine zelfstandigen, en op onverwachte locaties zoals in het buitengebied. Ook vertonen de winkelgebieden minder cohesie dan in Nederland: ze bevatten minder winkels en hebben geen duidelijke grenzen (soms worden ze onderbroken door-, of afgewisseld met rijen woningen, waardoor het moeilijk te schatten is waar het ene winkelgebied ophoudt en het andere begint). In België is verdere groei mogelijk; per inwoner is er minder winkeloppervlak dan in Nederland (1,38 m2 per inwoner ten opzichte van 1,6 m2 in Nederland). Niet lang nadat België een serieus beleid tegen perifere detailhandel leek te gaan voeren, is de zogenaamde IKEA-wet ingevoerd op 1 maart 2005. Deze wet geeft meer beslissingsbevoegdheid aan de gemeente, maakt geen onderscheid meer tussen periferie en centrum en vereenvoudigt de vergunningsprocedures (Vastgoedmarkt, 2005: 45). Het is niet verwonderlijk dat deze wet zwaar bekritiseerd wordt door verenigingen van bestaande winkeliers en vastgoedeigenaren in de steden en toegejuicht wordt door buitenlandse ontwikkelaars.

Verenigd Koninkrijk
Sinds Thatcher aan de macht kwam heeft het Verenigd Koninkrijk te maken gehad met forse perifere detailhandelsontwikkelingen. Mede hierdoor is een uitgebreide onderzoekstraditie ontstaan rond binnensteden en perifere ontwikkelingen. In de jaren 90 zijn op deze empirische onderbouwing strengere planologische beperkingen ingevoerd (en tien jaar later weer losgelaten). Charles Landry concludeert dat in Engeland perifere detailhandelsvormen: “het levensbloed aan steden onttrekken, leiden tot een afname in lokale middenstand en stimuleerden het proces, waarbij ketens het stadsbeeld bepalen” (2007: 129). Hij typeert dit als het ‘Tesco-effect’ van lokale overheden. Zodra een Tesco opent, zie je lokale winkels sluiten.

Zorgen over de binnensteden heeft in 2012 geleid tot het zogenaamde Portas advies in opdracht van de toenmalige regering Cameron, wat ervoor heeft gezorgd dat titels als How to save our Town Centres van Dobson in 2015 en The Battle for the High Street van Hubbard in 2017 verschenen. De bijna activistische titels geven helder weer dat de omslag in het Verenigd Koninkrijk ingrijpend is.

Slot

Wij sluiten ons aan bij de conclusies van het rapport De Veerkrachtige Binnenstad (Evers et al. 2015). De fixatie op detailhandel in het binnenstadsdebat doet geen recht aan de veerkracht van de binnensteden om zich opnieuw uit te vinden. Maar het feit dat Nederlandse binnensteden veerkrachtig zijn betekent niet dat je daar bewust tegenaan moet schoppen door stedelijke ontwikkelingen goed te keuren die onnodig (perifere)
detailhandel bevat.

Een gemeente moet zich niet rijk rekenen als het gaat om haar verzorgingsgebied. Elke gemeente wil het regionale centrum zijn, maar niet elke gemeente kan dat ook zijn. Ook in de eigen gemeente betekent een keuze voor de binnenstad terughoudendheid bij transformatie op andere gebieden, zoals meubelboulevards en kantoorparken. Duitsland en Frankrijk werken met maximum oppervlaktes teneinde de kleine winkelier (Frankrijk) of de ruimtelijke ordening (Duitsland) te beschermen.

De (politieke) keuze om prioriteit te geven aan de binnenstad vergt vaak regionale samenwerking op het gebied van (de)programmering van de stedelijke uitbreiding. Nederland heeft een uniek fijnmazig winkellandschap en sterke binnensteden. Het koesteren van deze kwaliteiten heeft niets met protectionisme of regelzucht te maken, maar is vooral een kwestie van gezond en duurzaam verstand.

Bronvermelding
ABN AMRO (2013). Retaillocaties in 2020.

BBSR (2017). Online-Handel – Mögliche räumliche Auswirkungen auf Innenstädte, Stadtteil- und Ortszentren.

Department for Business, Innovation & Skills and Department for Communities and Local Government (2011). The Portas Review: an independent review into the future of our high streets.

Detailhandel Nederland (2017). Kiezen voor een kloppend hart.

DHV (2012). Bijzondere winkelgebiedsconcepten in het veranderende winkellandschap.

Dobson, J. (2015). How to Save Our Town Centres: A Radical Agenda for the Future of High Streets.

Evers, D., Tennekes, J., Dongen, F. van (2015). De veerkrachtige binnenstad. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.

Farell, J. (2003). One Nation Under Goods: Malls and the Seductions of American Shopping.

Glaeser, E. (2011). Triumph of the City. London: Pan‑Macmillan.

Hutton, T.A. (2008). The new economy of the inner city. Restructuring, regeneration and dislocation in the twenty-first century metropolis. London: Routledge.

ING (2013). Woonboulevard 2.0.

ING (2014). Winkelgebied 2025: Samen in beweging.

Inretail/NRW (2015). De toekomst van decentrale retail.

Jongen, W. (2016). Het einde van online winkelen. Business contact.

Landry, C. (1997). The Art of Citymaking.

Marlet (2009). De Aantrekkelijke stad. Amersfoort: De vrije uitgevers.

Ministerie Economische Zaken (2017). Toespraak van minister Kamp bij het Zomercongres Retailagenda. https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerievan-economische-zaken/documenten/toespraken/2017/07/03/zomercongres-retailagenda

Molenaar, C. (2011). Het einde van winkels? – De strijd om de klant. Amsterdam, Boom uitgevers

Molenaar, C. (2012). Red de winkel; zo kan het niet langer. Amsterdam, Boom uitgevers

Molenaar, C. (2015). Kijken, kijken … anders kopen – Praktijk ervaart, wetenschap verklaart. Amsterdam, Academic service.

Pen en Beek, H. ter (2017). Opinie – Breng weer leven in binnenstad. https://www.ed.nl/nieuws/opinie-brengweer-leven-in-binnenstad~a39d8a7e/.

Platform31 (2015). Winkelgebied van de toekomst.

Platform31 (2014). Binnenstad als buitenkans. https://www.platform31.nl/uploads/media_item/media_item/34/9/Stad_en_Regio_27-11-14-de-binnenstad-alsbuitenkans-1417702137.pdf

Tweede Kamer (2014). Verslag van algemeen overleg. Voorgesteld 25 september 2014, vergaderjaar 2014–2015, 31 757, nr. 56.

Tweede Kamer (2013). Motie van het lid Verhoeven. Voorgesteld 7 november 2013, vergaderjaar 2013-2014, 33 750, nr. 29.`

Vastgoedmarkt (2005): 45

Webartikelen:
http://time.com/4865957/death-and-life-shoppingmall/,

https://www.businessinsider.nl/dying-shopping-mallsare-wreaking-havoc-on-suburbanamerica-2017-2/?international=true&r=US

https://www.theatlantic.com/business/archive/2017/04/retail-meltdown-of-2017/522384/

Mail de redactie