Suggestie voor Mark Harbers over Zuidasdok – “Ga even zitten, we moeten even praten…..”

Editie: 29 - Artificial Intelligence in the Built Environment

Published on: 02 februari 2022

Wie kent dit niet? Je bent druk bezig met je werk. Niet alles gaat vanzelf goed, maar door volop in te zetten, liggen de resultaten in het verschiet. Je zit in de flow. Tot opeens je partner zegt: “ga even zitten, we moeten even praten….”


In de geschiedenis van het Zuidasdok stapt Mark Harbers in de voetsporen van Melanie Schulz. Zij ondertekende 10 jaar geleden als minister van Infrastructuur en Milieu de bestuursovereenkomst met de stad Amsterdam, de Provincie en de toenmalige Stadsregio. De suggestie in dit artikel is dat ook onze nieuwe minister, anders dan het advies van Sybilla Dekker uit 2020, even tegen zijn partners zegt: ga even zitten, we moeten even praten.

Ook zakelijk is het goed om op gezette tijden even stil te staan, om te zien wat er om je heen beweegt. Past de Zuidasdok oplossing waar nu aan gewerkt wordt nog wel op de vragen en behoeften van destijds? En, nog belangrijker, is ondertussen de vraag niet sterk veranderd?

Met dit artikel wordt gekeken of, met de informatie van vandaag, eerdere beslissingen over het Zuidasdok nog wel opnieuw zo zouden genomen zouden worden. Is het antwoord ja, dan kan er doorgegaan worden op de ingeslagen weg. Is dat het antwoord niet, dan is het goed om er toch even stil te staan. Want het gaat inmiddels over heel veel geld en heel veel impact op de Zuidas.

We kijken door de inmiddels gekleurde bril van de auteur als buitenstaander. Want alhoewel deze tot 2012 jarenlang dagelijks betrokken was bij de ontwikkeling van Zuidas en Zuidasdok, is het artikel puur ingegeven door de berichten die de afgelopen jaren in de pers verschenen. De verwondering was groot bij het lezen van het rapport van de Sybilla Dekker, bijna twee jaar geleden. Nu, met een nieuwe minister, is het wellicht een goed moment om de vraag te stellen: moet het breiwerk niet een stukje uit elkaar? Dit artikel geeft daar geen antwoord op, maar probeert wel duidelijk te maken waar de vraag vandaan komt.

 

Wat voorafging

Aan het nemen van de voorkeursbeslissing voor het Zuidasdok ging een enorme ambtelijke en bestuurlijke inspanning vooraf. Voor de reconstructie van de planontwikkeling en besluitvorming tot aan de genomen voorkeursbeslissing in 2012 wordt verwezen naar het boek De Dokwerkers.

Het was een bijzonder besluit. Een gezamenlijke investering van rijk, regio en stad van 1,4 miljard euro, in het dieptepunt van de toenmalige crisis, met een demissionaire minister. De bestuursovereenkomst telt ruim 50 pagina’s waar vooral in wordt beschreven “hoe met elkaar om te gaan”. Want het voorafgaande traject had wel wat sporen in de onderlinge relaties nagelaten.

Een voorafgaand traject met aanvankelijk hoge ambities van de stad om de wegen én sporen in diepe gestapelde tunnels onder de grond te leggen en er een miljoen vierkante meter vastgoed bovenop te bouwen, tot uiteindelijk een “versimpeld” plan waar nog alleen de autotunnels ondergronds worden gebracht en het bestaande trein/metrostation wat wordt geoptimaliseerd.

 

Figuur 1. “Stapeldok” uit 2004 met gestapelde tunnels voor trein en metro en autotunnels aan weerszijden.

 

Desondanks is het Zuidasdok nog steeds een technische en financiële uitdaging omdat de aanleg van de ondergrondse tunnels voor de weg nauwelijks is in te passen in de beperkte nog beschikbare ruimte. Een gefaseerde aanpak, veel overlast voor de directe omgeving en veel risico’s van vertraging en extra kosten waren en blijven standaard ingrediënten bij deze opgave voor het Zuidasdok.

 

Figuur 2. Zuidas in aanbouw 2010, inmiddels zijn nagenoeg alle kavels bebouwd.

 

Het koste in 2012 nog wat moeite om het bereikte resultaat bij de voorkeursbeslissing “te vieren”. De minister vond het in ieder geval niet nodig om er een bestuurlijk overleg aan te wijden. “We zijn het toch immers eens geworden met elkaar”

De handtekeningen onder de overeenkomst zijn bij de partijen stuk voor stuk opgehaald. De persvoorlichter van het ministerie moest nog even geholpen worden bij het opstellen van het persbericht. Want geen van de partijen kon goed formuleren waarom we blij moesten zijn met dit besluit. Alle betrokkenen spraken vooral over wat het niet geworden was…

 

Wat levert het Zuidasdok?

De Zuidas met het Zuidasdok is een uniek stukje Nederland. Nergens liggen sporen en wegen op deze wijze naast elkaar. Het snelst groeiende station van Nederland ligt ingeklemd tussen de rijbanen van de steeds drukkere A10. Op een steenworp afstand van Schiphol heeft zich een toplocatie ontwikkeld van internationale allure. Nergens zijn de huren zo hoog als op de Zuidas.

 

Figuur 3. Luchtfoto Zuidas, ABN AMRO kantoor in aabouw.

 

30 jaar geleden wist ABN-AMRO af te dwingen dat haar nieuwe hoofdkantoor tegenover het World Trade Center ter hoogte van de sportvelden aan de zuidzijde van de A10 kon worden gebouwd. De gemeente Amsterdam ontdekte daarna de potentie van de Zuidas. Het station was toen nog onbetekenend en telde niet meer dan 5000 in- en uitstappers per dag. De dienst ruimtelijke ordening van de gemeente Amsterdam tekende een Masterplan waarbij aan weerszijden van de toen aanwezige wegen, sporen en het station kon worden gebouwd. Maar niemand heeft toen voorzien dat de resterende ruimte wel eens te krap zou zijn voor het toenemend gebruik van die wegen, de sporen en het station.

 

Figuur 4. Impressie Zuidas en Zuidasdok op basis van het Masterplan van de dienst Ruimtelijke Ordening.

 

In de afgelopen 30 jaar heeft het gebruik van auto en openbaar vervoer een enorme vlucht genomen. De ambities voor de ontwikkeling van de Zuidas zijn gerealiseerd. De laatste kavels worden momenteel bebouwd. Aan de ontwikkeling van de Zuidas hoeft het Zuidasdok niet meer bij te dragen, die missie is geslaagd, de grondopbrengsten zijn gerealiseerd.

Wat wel belangrijk is, is dat de nog steeds groeiende verkeersstromen op gang kunnen blijven en niet verder vastlopen. De doorstroming op de A10 is in het geding en wordt met name belemmerd door samenloop van stromen van de A10, A4 en A2. Maatregelen om die doorstroming te verbeteren zitten vooral in de ontvlechting van de knooppunten Amstel en Nieuwe Meer. Voor de capaciteit van de A10 zelf zou deze weg niet ondergronds behoeven. De autotunnels van de Zuidas voegen weinig toe aan de capaciteit van de weg.

De tunnels voor de A10 hebben een geheel andere betekenis. Ze bieden de enig mogelijke oplossing om ruimte te scheppen, maar dus nog niet eens voor de A10 zelf. Wel voor het inmiddels sterk gegroeide station waar inmiddels de Noord-Zuidlijn is aangeland en er serieus wordt gekeken naar doortrekking hiervan naar Schiphol en Hoofddorp.

Het aantal reizigers wat in het station dagelijks in- en uitstapt heeft de 200.000 gepasseerd en het station groeit in haar betekenis station Amsterdam Centraal ruimschoots voorbij. Ook is ruimte nodig voor de plannen om de internationale treinen op de Zuidas te laten aanlanden. Als we korte afstand vliegverkeer willen inruilen voor treinverkeer moeten die treinen wel op het station passen. Het derde treinperron, waar inmiddels al 20 jaar over gesproken wordt, maar wat nog niet eens in de huidige plannen zit, had er al lang moeten liggen. Misschien is er zelfs wel een vierde treinperron nodig.

Tot slot maar cruciaal voor een goed functionerend station: de bussen en trams die normaliter bij het station liggen, bevinden zich noodgedwongen nog steeds op de 500 meter verderop gelegen Strawinskylaan. Niet heel handig als we het gebruik van openbaar vervoer willen stimuleren.

Het Zuidasdok is vooral een oplossing voor de ruimtebehoefte van het OV. En daarbij vooral aan de zuidzijde. Daar ligt, als de A10 eenmaal ondergronds is, aan de zijde van ABN Amro de ruimte om de treinperrons uit te breiden en de haltes voor bussen en trams bij de ingang van het station te brengen. Dat laatste was trouwens de reden dat de toenmalige Stadsregio bereid was om diep in de buidel te tasten en samen met de provincie mee te betalen aan het ondergronds brengen van de A10. De ruimte op het dak van die tunnel was en is cruciaal voor de ruimtebehoefte van het openbaar vervoer en het station.

 

Valse start

Het idee was om snel na de voorkeursbeslissing te starten met bouwen. Maar het liep allemaal anders dan voorzien. Het liep het spaak met de inmiddels geselecteerde aannemerscombinatie. De partijen konden het uiteindelijk toch niet eens worden over de risicoverdeling in deze complexe logistieke puzzel die minstens twaalf jaar van uitvoering in beslag zou nemen.

Vervolgens kreeg voormalig Minister Sybilla Dekker de vraag over nut en noodzaak van het Zuidas project, waar over zij in maart 2020 aan de Tweede Kamer rapporteerde.

 

Figuur 5. Rapport Dekker 2020, de titel verklapt de worsteling.

 

Dekker: “De ruimtelijke ontwikkelingen in het Zuidasgebied gaan voorspoedig, de vraag naar ruimte voor de bouw van woningen en (internationale) hoofdkantoren is groot en constant. Géén uitbreiding van de OV-terminal op de Zuidas zou betekenen dat de maximale capaciteit van de bereikbaarheid van het gebied is bereikt. Verdere uitgifte van kavels en vastgoedontwikkelingen in het gebied worden daarmee onmogelijk. De onderzoekers beargumenteren dat alle onderdelen van de projectscope, waarbij zij de tunnels als voorwaardelijk zien, gerealiseerd zouden moeten worden om de gevolgen van de verdere ontwikkelingen in het gebied en de Metropoolregio te kunnen opvangen. Ik concludeer dan ook dat voor de verdere ontwikkeling van de Zuidas als internationale toplocatie, realisatie van tenminste het huidige plan (de huidige scope van het project Zuidasdok) nodig is.”

 

Nut en noodzaak lijken dus niet ter discussie te staan. Hooguit mag getwijfeld worden aan de argumenten. Maar feit is dat het op de Zuidas steeds drukker wordt en de bouwkosten stijgen.

Toch is er kramp om de steeds grotere rekening van inmiddels 3 miljard euro gezamenlijk te betalen. Het verschil met de 1,4 miljard euro van de voorkeursbeslissing bestaat uit een aanvullend besluit om voor 300 miljoen euro de knooppunten Amstel en Nieuwe Meer aan te pakken. Hetgeen, zoals eerder betoogd, wel echt zal bijdragen aan de doorstroming op de A10.

Maar voor het overige zijn de meerkosten vooral te verklaren uit prijsstijgingen en de toenemende complexiteit om de autotunnels door het gebied te leggen. Er is in die 10 jaar geen meter tunnel in de plannen bijgekomen. Het is alleen maar veel drukker geworden, zowel in de stad, als in het openbaar vervoer als in het autoverkeer. Als de overlast tot een minimum moet worden beperkt, moet daar een steeds grotere rekening voor worden betaald.

In het rapport wordt verder expliciet gemaakt dat de genomen beslissing voor het Zuidasdok, waar zo krampachtig aan vastgehouden wordt, niet eens alle problemen oplost. Noch op de weg, noch op het spoor:

 

Dekker: “Uit de geactualiseerde berekeningen blijkt dat het projectalternatief de congestie op de weg in 2040 niet geheel oplost. Daarmee voorziet het project Zuidasdok niet helemaal in een optimaal functionerend verkeer- en vervoernetwerk. De geactualiseerde verkeersberekeningen laten echter zien dat het projectalternatief op dit moment wel de meest optimale variant is die kan worden uitgevoerd……”

“Alle partijen verwachten een stevige verdere groei van het aantal reizigers op de OV-terminal. Er zal extra capaciteit gerealiseerd moeten worden om invulling te geven aan de doelstelling van een optimaal functionerend en hoogwaardig vervoersknooppunt. Gezien de reizigersgroei volstaat enkel de realisatie van project Zuidasdok niet ter invulling van deze doelstelling. Naar de toekomst toe voorzien alle partijen diverse noodzakelijke en mogelijke uitbreidingen van de investeringen in de infrastructuur op en rond Zuidasdok, ten behoeve van de ontwikkelingen in het Zuidasgebied en in de bredere Metropoolregio. Deze verwachting versterkt de noodzaak spoedig te investeren in het project Zuidasdok. Vertraging heeft gevolgen voor de bereikbaarheid van het gebied en de veiligheid op de perrons, en heeft effect op de vele infrastructurele raakvlakprojecten in en rondom Amsterdam.”

 

De angst om elkaar als bestuurders (op)nieuw in de ogen te kijken

Wat vooral opvalt in het rapport Dekker en aanleiding is tot verwondering, is dat enerzijds geadviseerd wordt om, gelet op de complexiteit en de risico’s, het integrale project in stukken te knippen. Anderzijds wordt krampachtig vastgehouden aan een bestuursovereenkomst uit 2012 met een scope die inmiddels de lading van de opgave niet meer dekt. Een “bevroren scope” van een complexe corridor. De, vanwege de beperkt beschikbare ruimte, toch al niet optimale oplossingen, blijken steeds minder toekomstvast te zijn. Toch proberen alle partijen het maximale uit de schaarse ruimte persen en wordt alles minutieus vanuit een bestaande bestuursovereenkomst onderhandeld en voor de lange toekomst vastgelegd.

Het is op zijn minst opmerkelijk dat een project wat beoogt ruimte te scheppen voor de uitbreiding van het openbaar vervoer, een optimaal functionerend en hoogwaardig vervoersknooppunt nog niet eens in de scope heeft. Welke maatregelen zijn er dan tijdens de realisatie van het Zuidasdok nodig om het station voldoende veilig en functioneel te houden?

Met het te verdedigen besluit om deze olifant alsnog hapje voor hapje te verorberen en niet in één risicovol project bij een aannemer op het bord te schuiven, hoort ook de vraag hoe het totaal van projecten dan adaptiever kan worden gemaakt. Niet minutieus en technisch gedetailleerd beschreven, Maar ingestoken vanuit de vraag hoe een Zuidasdok “straks in beton gegoten” toch nog optimaal kan inspelen op voortschrijdende ontwikkelingen in de netwerken van wegen en sporen.

 

Laat het goede niet op het betere wachten

De noodzaak om ruimte te scheppen op de Zuidas is groter dan ooit. Een schot voor de boeg: De noodzaak richt zich op de zuidzijde van het station, aan de zijde van ABN-AMRO. Daar ligt in de plannen ook de eerste autotunnel die dient te worden gerealiseerd. Die tunnel wordt gerealiseerd in nog enigzins beschikbare ruimte met overzichtelijke kosten en risico’s. Heel anders is de tunnel aan de noordzijde langs het WTC met veel minder beschikbare ruimte, veel meer kosten vanwege de noodzakelijke gefaseerde aanleg en met veel meer risico’s omgeven. Over de duim: een eerste tunnel met 30% van de totale kosten en 70% van de waarde aan de zuidzijde en een tweede tunnel met 70% van de totale kosten en 30% van de waarde aan de noordzijde.

Wat voor perspectief biedt het bouwen van de zuidelijke tunnel in combinatie met de benodigde voorzieningen voor bussen trams én treinen. Of de tweede autotunnel dan ooit nog wordt gerealiseerd kan in de verdere toekomst worden besloten. De huidige weg ligt er al op een viaduct zodat de ruimte eronder al kan worden benut. En voor de overlast vanwege het autoverkeer hoeven we met de steeds schonere en stillere auto’s minder beducht te zijn dan destijds.

 

Figuur 6. Maquette van het Zuidasdok in de voorkeursbeslissing uit 2012.

 

Tot slot

Sybilla Dekker adviseerde het moeizaam tot stand gekomen breiwerk niet uit elkaar te halen, hooguit in behapbare brokken naar de aannemers te brengen. Ze toonde aan dat het Zuidasdok nog steeds nodig is, maar niet meer de volledige oplossing biedt voor de veranderde opgave. Er wordt sinds twee jaar gezocht naar heel veel extra geld om, ondanks alle overlast die er mee gepaard zal gaan, vanuit de huidige bestuursovereenkomst de scope overeind te houden.

Daarom de suggestie aan Mark Harbers om de partijen bij elkaar te roepen: “Ga even zitten, we moeten even praten….” Ofwel het eerder genomen besluit wordt herbevestigd en voorzien van een nieuwe verdeling van kosten en risico’s, ofwel het bestuurlijke breiwerk kan toch beter een stukje uit elkaar worden gehaald.

 

Literatuur

(De Heer 2010) Besturen onder druk: Bestuurscultuur en infrastructurele besluitvorming in Nederland. Heer J.M. de, M. Berendse, H.L. Duijnhoven & S. Merkus Vrije Universiteit, Rozenberg Amsterdam 2010 ISBN 9789036101967

(Van Eekelen, Schnieders, de Wilde 2012) Zuidas: het Dokmodel “voorbij”, Stedenbouw en ruimtelijke ordening 2012, Thema Metropoolregio Amsterdam.

(Van Eekelen et al 2013) Zeven sleutels voor een waardevolle afweging, Centrum Ondergronds Bouwen Gouda Eekelen et al, 2013, www.cob.nl/kennisbank/webshop/artikel/zeven-sleutels-voor-een-waardevolle-afweging.html

(Eekelen, A.L.M. van, R. Snieders en S. de Wilde 2014) De Dokwerkers, Reconstructie van planontwikkeling en besluitvorming van Zuidas en Zuidasdok., uitg. Neerlands diep ISBN 978-90-820563-2-7 en digitaal te downloaden: https://neerlandsdiep.nl/ bibliotheek/de-dokwerkers

(Eekelen, A.L.M. van, 2014) Zuidasdok: gezamenlijk besluit na individuele afweging. Rooilijn, tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening. Jaargang 47 nummer 5 themanummer Zuidas,

(Eekelen, A.L.M. van, 2015) Planontwikkeling in dienst van het besluitvormingsproces Zuidasdok, Service Magazine editie 22.2 DE ZUIDAS 7 oktober 2015

Planontwikkeling in dienst van het besluitvormingsproces Zuidasdok

Mail the editors