Omgevingswet stimuleert organische gebiedsontwikkeling

Editie: 29 - Artificial Intelligence in the Built Environment

Published on: 08 maart 2022

---

Van Wet ruimtelijke ordening naar Omgevingswet

Het is bij het beschrijven van een nieuwe wet niet per se goed om die vanuit het perspectief van de huidige wetgeving te bekijken. Om de gevolgen goed te kunnen beschrijven is het echter onontkoombaar om kort te schetsen hoe het er nu aan toe gaat.

De huidige bestemmingsplannen zijn gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Gemeenten zijn vrij de omvang van een plangebied te bepalen, dus een bestemmingsplan kan zien op het gehele grondgebied van de gemeente, maar ook op één specifiek perceel. In de Wro is een goede ruimtelijke ordening de onderliggende norm.[1] De Wro schrijft niet voor hoe die bestemmingsplannen eruit moeten zien. Zo biedt de Wet ruimtelijke ordening op zichzelf voldoende ruimte voor globale of ruimere bestemmingsplannen. Onderliggende regels en de jurisprudentie vergen echter ook dat toegestane functies reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan worden beoordeeld.[2] Dit leidt ertoe dat bij globale en ruime bestemmingsplannen een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden moet worden onderzocht en onderbouwd.[3] Verder blijkt uit de jurisprudentie ook dat het niet is toegestaan om bepaalde bestemmingen afhankelijk te maken van een nader afwegingsmoment.[4]

Dit leidt tot onderzoeksrapporten over planologische mogelijkheden die vaak niet in die maximale omvang worden gerealiseerd. Bovendien moeten alle mogelijke ruimtelijke aspecten worden onderzocht, terwijl er uiteindelijk wellicht een functie wordt gerealiseerd die voor sommige ruimtelijke effecten helemaal niet relevant is. Daar komt dan nog bij dat de kans dat een ruim bestemmingsplan in een beroepsprocedure de eindstreep haalt, kleiner lijkt dan de slagingskans van een zeer concreet bestemmingsplan.

De Wro biedt verder nog mogelijkheden om te werken met een zogenaamd moederplan, met bijvoorbeeld een uitwerkingsbevoegdheid of daarin wijzigingsbevoegdheden. Dat vergt dan echter altijd weer een nader planologisch besluit en daardoor ook een lange doorlooptijd, zeker als tweemaal beroep wordt ingesteld.

Door die omstandigheden wordt ruim bestemmen in de huidige juridische praktijk ontmoedigd. Dit alles heeft ertoe geleid dat bestemmingsplannen onder de Wet ruimtelijke ordening zijn verworden tot kleurplaatjes met strakke lijntjes, waarmee bebouwings- en gebruiksmogelijkheden vooraf strak zijn vastgelegd. Dat heeft tot gevolg dat haast elk initiatief, dat nog niet bekend was ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, daar niet in past.

 

Omgevingsplan

Onder de Omgevingswet[5] is er nog maar één omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente.[6] Een omgevingsplan reguleert de fysieke leefomgeving[7]. Het omgevingsplan bevat in ieder geval regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies.[8] Dit is een bredere reikwijdte dan een goede ruimtelijke ordening. Zo kunnen in een omgevingsplan bijvoorbeeld ook regels worden gesteld over duurzaamheid, zoals een ‘zorgvuldige agrarische bedrijfsvoering’[9], terwijl vergelijkbare regels over duurzame veehouderijen onder de Wro als niet ruimtelijk relevant zijn aangemerkt.[10]

 

Organische gebiedsontwikkeling en verschuiving onderzoekslasten

Met de Omgevingswet en de daaronder liggende besluiten wordt beoogd het strak omlijnde bestemmingsplan van de huidige praktijk los te laten. In de Omgevingswet wordt niet meer voorgeschreven dat reeds bij de vaststelling van het omgevingsplan moet worden vastgesteld of dat de daarin opgenomen functies ook allen uitvoerbaar zijn.[11] Het wordt bovendien toegestaan om de exacte invulling van functies en bebouwingsmogelijkheden afhankelijk te stellen van een nader (planologisch) besluit.[12] Aan dat nadere afwegingsmoment kunnen (en soms moeten)  voorwaarden worden verbonden, zodat wel op voorhand voldoende is geborgd dat te zijner tijd een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niveau wordt behaald.

Waar het bij de vaststelling van het omgevingsplan om gaat is dat moet worden vastgesteld dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de ontwikkeling die in het omgevingsplan is voorzien niet kan worden gerealiseerd.[13] Het is afwachten hoe de jurisprudentie zich ontwikkelt, maar conform de bedoeling van de wetgever lijkt het voldoende als er ook maar een plan denkbaar is waarmee een van de toegestane functies kan worden gerealiseerd. Terwijl nu geldt dat reeds bij het vaststellen van het bestemmingsplan moet worden aangetoond dat alle mogelijk gemaakte functies ruimtelijk aanvaardbaar zijn.

Een voorbeeld: een omgevingsplan voor het centrumgebied staat het toe om daar naast woningen alle vormen van detailhandel, horeca en culturele voorzieningen te realiseren, mits wordt aangetoond dat wordt voldaan aan (1) een bepaalde geluidsnorm, (2) wordt voorzien in een goede afwikkeling van het verkeer, (3) wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen en (4) bepaalde sluitingstijden in acht worden genomen.

Bij een bestemmingsplan moet dan reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan met een representatieve maximale planologische invulling van het hele centrumgebied rekening gehouden worden. Dat is vaak niet te motiveren. Met het omgevingsplan kun je dat doorschuiven naar het moment dat er een concreet verzoek komt en kan worden beoordeeld of dat specifieke initiatief voldoet aan de voorwaarden. Daarmee verplaats je de onderzoekslasten naar een concreet initiatief, maar dat maakt de onderzoeken aanzienlijk specifieker. Er kan nu immers worden uitgegaan van een concreet initiatief in plaats van dat je met allerlei variabelen rekening moet houden. Dit zou – volgens de wetgever – ook de rechtsbescherming van (bijvoorbeeld) omwonenden ten goede komen.[14]

 

Experimenten met gedachtegoed Omgevingswet

De Omgevingswet moet nog in werking treden, maar de hiervoor beschreven praktijk is desalniettemin niet helemaal nieuw. Onder meer om ervaring op te doen met die nieuwe systematiek kunnen in bepaalde gebieden al ‘bestemmingsplannen verbrede reikwijdte’ worden vastgesteld.[15] Ten gevolge daarvan is het mogelijk om het onderzoek naar de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan door te schuiven naar het moment dat er een concreet initiatief wordt aangevraagd.[16] Bovendien is recent het Besluit ruimtelijke ordening aangepast. Hierdoor is het bij alle bestemmingsplannen toegestaan om de uitleg bij het uitoefenen van een in het bestemmingsplan gegeven bevoegdheid afhankelijk te stellen van beleidsregels.[17] Die beleidsregels mogen dan gedurende de geldigheid van het bestemmingsplan ook worden gewijzigd.

De bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, bestemmingsplannen met een verwijzing naar beleidsregels en de daarover gevormde jurisprudentie bieden een voorproefje voor de systematiek en jurisprudentie op basis van de Omgevingswet.

 

Bestemmingsplan verbrede reikwijdte

Als voorbeeld kan worden gekeken naar Almere Oosterwold. Voor dat gebied is een bestemmingsplan een verbrede reikwijdte vastgesteld. Onderstaande afbeeldingen laten goed zien dat dit leidt tot heel andere plankaart en bestemmingsplansystematiek dan gebruikelijk is op basis van de Wro.

 

 

Met de linkse afbeelding wordt een meer klassiek bestemmingsplan voor een uitleglocatie weergegeven. In dat geval wordt al op voorhand vastgesteld waar de woningen moeten worden gerealiseerd (de gele vlakken) en waar de ontsluiting, groenvoorzieningen en waterpartijen worden gerealiseerd. Daarmee wordt de gebiedsontwikkeling dus al op voorhand tamelijk gedetailleerd vastgelegd.

Met de rechtse afbeelding wordt het plangebied van Almere Oosterwold weergegeven. Dat bestemmingsplan is gebaseerd op het gedachtegoed van de Omgevingswet. De grijze/lila kleur duidt niets anders dan het bestaande gebruik aan. Dat was op dat moment met name agrarisch gebruik. In het gehele gebied geldt een aanduiding ‘ontwikkelregels’. Middels die aanduiding zijn regels van toepassing waarmee wordt gereguleerd wat er aldaar kan worden gebouwd en welk gebruik is toegestaan. Dat zijn regels over de vorming en omvang van bouwkavels, maar ook over het toetsen van ruimtelijke effecten. Voor die ruimtelijke effecten wordt verwezen naar een bijlage met allerlei beslisbomen. In die beslisbomen wordt dan per ruimtelijk aspect uiteengezet aan welke norm moet worden voldaan. Door deze systematiek staat niet op voorhand vast waar welke woningen of voorzieningen worden gerealiseerd. De infrastructuur ligt ook nog niet vast. Door die plansystematiek kan het gebied zich organisch ontwikkelen. Onder de Omgevingswet zal deze wijze van planologie veel vaker voorkomen.

 

Rechtszekerheid

Deze nieuwe systematiek is niet zonder nadelen. Je kunt stellen dat het bestemmingsplan ‘oude stijl’ aanzienlijk meer rechtszekerheid biedt dan het bestemmingsplan verbrede reikwijdte en omgevingsplannen. Je weet bij het bestemmingsplan ‘oude stijl’ als grondeigenaar of omwonenden al vrij secuur wat er ter plaatse wel en niet kan worgen gebouwd. Bij het bestemmingsplan verbrede reikwijdte of een omgevingsplan weet je dat pas als een concreet plan is beoordeeld aan de hand van beslisbomen of interpreterende (beleids)regels. Waarbij ook nog eens geldt dat die interpreterende beleidsregels later nog kunnen worden gewijzigd.

Vanwege die onzekerheid, stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hoge eisen aan formulering van nadere afwegingkaders. De uitspraak over ‘Retailpark Belvédère’[18] te Maastricht is daar een goed voorbeeld van. In die uitspraken heeft de Afdeling over die open en nader in te vullen normen de volgende rechtsregel geformuleerd:

 

“Indien een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruik maakt van de in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, en artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw bedoelde bevoegdheid om regels te stellen met een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels, moet de raad de desbetreffende open norm in de planregels voldoende concreet en objectief begrenzen. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van gronden in het (betrokken deel van het) plangebied en de eigenaren en gebruikers van de omgeving ervan brengt dat met zich. Daarbij is bovendien van belang dat […] de verbeelding en de planregels zelf voldoende inzicht moeten bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.”

 

Normen als ‘passende maatvoeringsvormen’ en ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ bieden daarom naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijkheid. Deze overweging is in het kader van rechtszekerheid zeer te begrijpen. Het stelt gemeenten wel voor een uitdaging. Veel ruimtelijke aspecten, met name wat betreft welstand en stedenbouwkundige voorwaarden, zijn namelijk niet eenvoudig te concretiseren. Met de komst van de Omgevingswet zullen gemeenten veelvuldig moeten schipperen tussen rechtszekerheid enerzijds en de wens om niet alles op voorhand vast te leggen anderzijds.

 

Omgevingswet: doelstelling positief, uitvoering nog onzeker

Met de Omgevingswet wordt beoogd de strak omlijnde planologische besluiten los te laten. Er wordt ingezet op ruimere kaders, met nadere afwegingsmomenten, zodat niet op voorhand al vast hoeft te liggen welke functies en bebouwing zijn toegestaan. Die doelstelling is zeer te begrijpen. Het is wel nog de vraag of daarmee ook voldoende rekening kan worden gehouden met belangen van bijvoorbeeld omwonenden en grondeigenaren. Zij zullen willen weten waar ze aan toe zijn en zijn dus gebaat bij duidelijke en concrete normen. Het is aan de overheden en de Afdeling om daar de gulden middenweg in te vinden.

Voor de bouw- en ontwikkelpraktijk is in ieder geval van belang dat niet op voorhand meer elke planologische invulling hoeft te worden onderzocht of verantwoord. Dit biedt ruimte voor meer organische gebiedsontwikkeling en (in ieder geval wat betreft de inhoud) behapbaardere onderzoekslasten.

 

[1] Art. 3.1 Wro

[2] Zie bijvoorbeeld art. 3.1.6, eerste lid, sub f Besluit ruimtelijke ordening.

[3] ABRvS 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2177.

[4] ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3042.

[5] De verwijzingen en al hetgeen in dit artikel over de Omgevingswet wordt geschreven zijn gebaseerd op de geconsolideerde versie van 1 februari 2022.

[6] Art. 2.4 Omgevingswet.

[7] Art. 2.4 Omgevingswet.

[8] Art. 4.2 Omgevingswet.

[9] Vgl. ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

[10] ABRvS 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:84

[11] Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3 (MvT), p. 154.

[12] Stb. 2018/290 (Omgevingsbesluit), p. 106-107.

[13] Stb. 2018/290 (Omgevingsbesluit), p. 106.

[14] Stb. 2018/290 (Omgevingsbesluit), p. 107.

[15] Art. 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet

[16] Artt. 7a & 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet

[17] Art. 3.1.2, tweede lid, sub a Besluit ruimtelijke ordening

[18] ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388.

 

Mail the editors