Omgevingswet helpt energietransitie

Editie: 28 - CRISES

Published on: 19 april 2021

---

Wat betekent de energietransitie?

In Nederland wordt momenteel op grote schaal beleid ontwikkeld om de energietransitie te versnellen. Regionaal gebeurt dat in de Regionale Energiestrategieën (RES). Hierin maken de energieregio’s plannen voor het opwekken van duurzame energie. De regio’s maken ook een Regionale Structuur Warmte (RSW) waarin regionale warmtebronnen worden afgestemd op de vraag naar warmte, waaronder die uit de gebouwde omgeving. Daarnaast stellen gemeenten Transitievisies Warmte (TVW) en Wijkuitvoeringsplannen (WUP) op, uiteraard in afstemming met de regio. De stip op de horizon is een aardgasvrije gebouwde omgeving. Het Klimaatakkoord legt de lat hoog. De maatregelen die uit deze strategieën, visies en plannen gaan volgen, moeten vóór 1 januari 2025 zijn vergund. Hiermee komt de Omgevingswet in beeld. De basis voor omgevingsvergunningen liggen in de omgevingsplanregels of het ruimtelijk beleid uit de omgevingsvisie en omgevingsprogramma’s. 

Figuur 1: samenhang instrumenten energietransitie (bron: Over Morgen, 2019)

Voor gemeenten geldt dat alle bestemmingsplannen en verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan, samenkomen in één omgevingsplan voor de hele fysieke leefomgeving

Wat is de Omgevingswet?

De Omgevingswet zal 1 januari 2022 van kracht worden. Alle regels voor de fysieke leefomgeving komen hierin samen. Voor gemeenten geldt dat alle bestemmingsplannen en verordeningen die over de fysieke leefomgeving gaan, samenkomen in één omgevingsplan voor de hele fysieke leefomgeving. Als het gaat over de energietransitie, zijn voor gemeenten drie instrumenten uit de Omgevingswet van belang: de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. De omgevingsvisie bevat de uitgangspunten voor de energietransitie. Het programma is de verleiding naar stakeholders om met de energietransitie aan de slag te gaan en kan helpen bij de samenwerking met alle stakeholders. Het omgevingsplan kan door gemeenten ingezet worden als een uitnodiging of juist als ‘een stok achter de deur’. Vanuit de cyclische gedachte van de Omgevingswet, is het wellicht logisch dat eerst een visie, dan een programma en dan het plan wordt opgesteld. Op deze wijze kan de ruimtelijke verankering van de energietransitie worden geregeld.

Figuur 2: zes kerninstrumenten van de Omgevingswet (bron: Aan de slag met de omgevingswet, n.d.)

 

Figuur3 : de cyclische gedachte van de Omgevingswet (waarbij het omgevingsplan valt onder het kopje ‘algemene regels’) (bron: Informatiepunt Leefomgeving, n.d.t)

Als het gaat over de energietransitie, zijn voor gemeenten drie instrumenten uit de Omgevingswet van belang: de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan

Van theorie naar praktijk met de instrumenten van de Omgevingswet

‘Ruimtelijke verankering’, hoe werkt dat? Pilotgemeente Groningen zocht het uit. Ze werken er aan een aardgasvrije toekomst voor de wijken Selwerd, Paddepoel en Tuinwijk. In wijkenergievisies – die als onderdeel kunnen worden beschouwd van de gemeentebrede Transitievisie Warmte – is inmiddels vastgelegd welk alternatief in welke wijk voor de hand ligt. All-electric, hybride verwarming of toch een warmtenet? Deze informatie – wat wil je per wijk – wil de gemeenten gaan opnemen in de omgevingsvisie. Hoewel deze al af is, wordt de omgevingsvisie periodiek geactualiseerd. De wijkuitvoeringsplannen, waarin de maatregelen per wijk staan benoemd, zullen landen in een gebiedsgericht omgevingsprogramma. Het omgevingsplan stelt vervolgens de regels in Groningen om zaken mogelijk of juist onmogelijk te maken. 

Welk energiebeleidsstuk je in welk Omgevingswetinstrument verankert, is geen exacte wetenschap. Dat blijkt wanneer we de Groningse aanpak naast die uit Tilburg leggen. Daar stellen ze dat de  Regionale Energiestrategie vertaald zal worden naar de omgevingsvisie. De gemeente is daarnaast van plan de Transitievisie Warmte en de Regionale Structuur Warmte in een thematisch omgevingsprogramma Aardgasvrije Wijken te vertalen. De raad gaat dit vaststellen als een vrijwillig programma, waar wel zienswijzen, maar geen bezwaren op kunnen worden ingediend. Wijkuitvoeringsplannen kunnen dan in meer gedetailleerde, gebiedsgerichte programma’s landen. De ‘juridische afhechting’ vindt tot slot in het omgevingsplan en via de omgevingsvergunning plaats.

De deelnemende ambtenaren vanuit de gemeente Tilburg concludeerden dat de focus niet te veel moet liggen op inhoudelijk perfecte Omgevingswetinstrumenten, maar juist op de participatieprocessen. Het ‘verankeren in het ruimtelijke beleid’ is voornamelijk een procesopgave, samen met belanghebbenden en betrokkenen. De Omgevingswetinstrumenten zijn daar de juridische afhechting van. Die instrumenten kunnen goed ingezet worden ten behoeve van die participatieprocessen.  

Dat het geen exacte wetenschap is, bleek ook in Zoeterwoude. Hier was men al gestart met het opstellen van een omgevingsplan. Het lag daarom voor de hand om te onderzoeken hoe de concept-Regionale Energiestrategie van de regio Holland Rijnland in dit instrument kon worden vertaald. Hoewel het logisch was te wachten op het traject van de omgevingsvisie, zou dit kostbaar tijdverlies betekenen. Zoeterwoude plukt nu de vruchten van deze pragmatische instelling en weet nu beter voor welke energiemaatregelen het omgevingsplan wel en niet geschikt is. Tevens is daar ervaren wat de gemeenten op visie- en programmaniveau aan kaders mist. De gemeente kwam tot de conclusie dat het beter is om een programma op te stellen, in plaats van direct het omgevingsplan te gebruiken. In het programma kan de gemeente aangeven op welke manier ze uitvoering willen geven aan de energietransitie zonder direct in regels te hoeven vervallen. 

De energietransitie landt in de fysieke omgeving en heeft daardoor de instrumenten van de Omgevingswet nodig

De gemeente Maastricht wilde een omgevingsplan opstellen om een wijk aardgasvrij te maken. Tijdens het pilottraject trokken zij de conclusie dat je je als gemeente de vraag moet stellen of je met zo’n regulerend instrument nu al druk wilt zetten op de energietransitie. Voor het aardgasvrij maken van een wijk is een gemeente afhankelijk van goede, betaalbare alternatieven voor aardgas. Dat is nu niet altijd het geval. Daarom gaat de gemeente eerst op zoek naar draagvlak voor dat alternatief, voordat dwingende regels in een omgevingsplan komen.

 

Samenhang

Vanuit alle pilots blijkt dat de domeinen energietransitie en Omgevingswet elkaar hard nodig hebben. De energietransitie landt in de fysieke omgeving en heeft daardoor de instrumenten van de Omgevingswet nodig. Anderzijds zal de energietransitie een ingrijpende verandering betekenen voor de fysieke leefomgeving, waardoor de instrumenten van de Omgevingswet wel aandacht aan dit onderwerp moeten besteden. Door de medewerkers uit de Omgevingswet te betrekken bij de energietransitie, wordt voorkomen dat de blik vanuit dat domein sectoraal is. Maar er zijn ook specifiekere conclusies. In de Binckhorst in Den Haag is de opgave op het gebied van de warmtevraag helemaal afgepeld, waarbij bekeken kon worden wat wel en wat niet in een omgevingsplan geregeld kan worden. 

Aanleiding van de pilot voor de gemeente Súdwest-Fryslân  was een aanvraag voor een opsporingsvergunning geothermie door een bedrijf. De gemeente is hiervoor niet het bevoegd gezag, maar wil hierop wel graag grip houden. De gemeente ontdekte dat geothermie zich in een drieluik aan wetten bevindt: de Mijnbouwwet voor de geothermiebron, de Warmtewet voor de aflevering van de warmte (en om consumenten te beschermen) en ten slotte de Omgevingswet voor de bovengrondse installatie (het Rijk is bevoegd gezag) en het warmtenet. Met name in deze laatste kan de gemeente haar regierol invullen op het gebied van de energietransitie: warmtenetten. Dit is dan ook gelijk de belangrijkste conclusie van de pilot: zorg dat je als gemeente een visie hebt over warmtenetten in je gemeente zodat je ook als een goede gesprekspartner aan tafel zit.

 

Integraliteit

Uit het pilottraject blijkt dat de Omgevingswet ook goed kan helpen om te voorkomen dat de energietransitie sectoraal wordt benaderd. Doordat een Regionale Energiestrategie of een Transitievisie Warmte vanuit een doel van duurzaamheid wordt opgesteld, ligt dit risico op de loer. Door de inhoud van de Regionale Energiestrategie naast een omgevingsvisie te leggen, worden de beslissingen die vanuit de energietransitie worden genomen, integraal bekeken. Ook is een gebiedsgerichte benadering gewenst om zo integrale besluiten te kunnen nemen. 

Boxtel ervaarde dat het werken met de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet vraagt dat vooraf veel meer moet worden nagedacht over het doel of de ambitie van een ontwikkeling en de manier waarop dit gezamenlijk te bereiken is. De ontwikkeling van het bedrijventerrein GreenTech Park Brabant stond centraal in de pilot van Boxtel. De gemeente zocht naar een manier waarop de energietransitie niet sectoraal benaderd wordt en kwam tot de conclusie dat een stimulerend gesprek op basis van de beleidsregels de meeste kansen geeft voor het daadwerkelijk realiseren van duurzame en energieneutrale uitwerkingen in de leefomgeving. 

 

Conclusie

Hoe kan de energietransitie haar voordeel doen met de instrumenten van die nieuwe Omgevingswet? Door ze in samenhang in te zetten, zo blijkt, en door het juiste instrument in de juiste fase in te zetten. De energietransitie kan er zelfs door versnellen, zij het indirect, en wel op vijf manieren.      

Allereerst zorgt de Omgevingswet ervoor dat de energietransitie niet sectoraal wordt benaderd. Juist die integrale blik is nodig in deze tijd met complexe opgaven.

Een tweede voordeel van de instrumenten gaat over een heldere structurering van meervoudig sturen: van richting geven in de visie, naar stimuleren met het programma of reguleren met het omgevingsplan. De keuze voor het instrument kan dan afhangen van datgene wat een gemeente op dat moment nodig heeft. 

Tilburg belichtte een derde voordeel, in haar benadering van de verankering in het ruimtelijk beleid als procesopgave. Participatie is volgens Tilburg geen moetje, maar raakt de essentie van elk Omgevingswetinstrument. Wie draagvlak creëert en alle belangen overziend tot afwegingen komt, is misschien niet per definitie sneller, maar komt zeker verder.

Als vierde voordeel blijkt dat de inzet van de instrumenten het helder maakt dat bepaalde uitspraken nodig zijn uit een ander beleidsstuk. Zoeterwoude ondervond dat bepaalde keuzes in de Regionale Energiestrategie nog niet scherp genoeg gemaakt waren om al een vertaling naar het omgevingsplan te kunnen maken. Maastricht merkte dat het regelen van een aardgasvrije wijk in het omgevingsplan pas mogelijk is op het moment dat er alternatieven voor het aardgas zijn. 

De laatste versnellende kracht is de beleidscyclus van de Omgevingswetinstrumenten. Deze cyclus dwingt de opstellers om zowel de vragen “waarom”, “hoe”,  als “wat” te stellen – Zoeterwoude liet zien dat de volgorde daarbij niet uitmaakt – alsook van antwoorden te voorzien. Is het zo makkelijker? Zeker niet. Maar uit het kennistraject volgt dat het de snelste en meest duurzame weg is naar vergunningen om – letterlijk – ruimte te maken voor de energietransitie.

 

Kennis- en leertraject

Dit artikel is geschreven op basis van de ervaringen van het kennis- en leertraject “Energietransitie versnellen met de Omgevingswet”. In opdracht van het ministerie van BZK is dit traject uitgevoerd door een consortium van Antea Group, Rho adviseurs, TNO, Platform31, Over Morgen en Rebel. Acht gemeenten deden mee als pilot: Goes, Den Haag, Zoeterwoude, Maastricht, Boxtel, Groningen, Tilburg en Súdwest-Fryslân. Daarnaast deden ruim 20 gemeenten mee in een tweede ring. Alle resultaten zijn te vinden op www.platform31.nl/energie-omgevingswet.

Tijdens het traject stond voor elke pilot één vraag centraal.

– Goes: Hoe ziet een programma energietransitie, op het niveau van een wijk, stadsdeel, gemeente eruit? 

– Den Haag: Het omgevingsplan is het centrale kerninstrument, waarin alle regels over (activiteiten in de) fysieke omgeving een plaats moeten krijgen. Hoe worden de transitievisie warmte en warmteplannen hierin opgenomen/verwerkt? 

– Zoeterwoude: Het omgevingsplan is het centrale kerninstrument, waarin alle regels over (activiteiten in de) fysieke omgeving een plaats moeten krijgen. Hoe wordt de RES hierin opgenomen/verwerkt? 

– Maastricht: Vindt aanwijzing van gebieden voor aardgasloze wijken plaats in het omgevingsplan? En welke belemmeringen of knelpunten geeft de Gaswet? 

– Boxtel: Hoe kan worden voorkomen dat de energietransitie sectoraal wordt benaderd, terwijl het één van de opgaven in het gebied is? 

– Groningen: Welke besluiten (voor welke activiteiten) zijn nodig om een wijk aardgasvrij te maken en welke rol spelen de diverse kerninstrumenten daarbinnen? 

– Tilburg: Hoe en waar leg je de samenwerking (tussen gemeente, bedrijven en burgers) vast? Welke instrumenten van de Omgevingswet kun je hiervoor gebruiken? 

– Súdwest-Fryslân: Welke knelpunten komen er uit de Mijnbouwwet en hoe kunnen de beoordelingsregels voor geothermie opgenomen worden in het omgevingsplan (incl. cumulatieve effecten)? 

 

Bronnen:

Over Morgen (2019). Maak van de regionale strategie warmte geen ondergeschoven kindje.

Geraadpleegd van https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/kennispartners/over-morgen/maak-van-de-regionale-strategie-warmte-geen.10321318.lynkx

Aan de slag met de omgevingswet (n.d.). Geraadpleegd van https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/ondersteuning/publicaties-omgevingswet-bzk/overzicht-downloads-infographics/omgevingswet-kent-zes-instrumenten/

Informatiepunt Leefomgeving (n.d.). Programma in verschillende fasen van de beleidscyclus

Geraadpleegd van https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/programma/programma-fasen/ 

Mail the editors