Gevolgen voor heffing van toeristenbelasting van gemeenten bij massaal gebruik van deelplatform Airbnb

Editie: 26

Gepubliceerd op: 20 mei 2019

We kennen allemaal wel de enthousiaste verhalen van mensen die een verblijfslocatie in binnen- of buitenland hebben geboekt via een deelplatform als dat van Airbnb. Je verblijft dan niet als toerist, maar ‘woont’ even in de betreffende stad of plaats. Je hebt een volledig ingerichte woning of appartement tot je beschikking in plaats van een onpersoonlijke hotelkamer en persoonlijk contact met de woningeigenaar die ook nog eens tips geeft voor restaurants en must-sees.


Positieve en negatieve effecten van vakantieverhuur via online deelplatforms

Tegenover deze positieve ervaringen van toeristen staan negatieve gevolgen voor sommige gemeenten. Deze negatieve gevolgen spelen vooral op wanneer bewoners op grote schaal hun woningen gaan verhuren aan toeristen. Het aanbod van woningen dat via Airbnb te huur werd aangeboden steeg in Amsterdam vorig jaar tot 20.000. In de stad draagt deze vorm van toeristisch verblijf bij aan diverse vormen van overlast van toeristen in woongebieden, aan verminderde beschikbaarheid van woonruimten voor reguliere verhuur, aan functieverandering van gebouwen, aan het wegtrekken van inwoners, aan de stijging van woningprijzen vanwege de mogelijkheid van vakantieverhuur, etc. Naast deze directe negatieve gevolgen voor een stad en haar inwoners zelf, heeft de massale vakantieverhuur van woonruimten via online deelplatforms ook gevolgen voor de bestaande juridische kaders. Bij vakantieverhuur komt de overeenkomst tussen verhuurder (de particuliere woningeigenaar) en huurder via een online deelplatform tot stand en loopt ook de financiële transactie vaak via dat deelplatform. De bestaande mogelijkheden van uitvoering, controle en handhaving van gemeentelijke instrumenten richten zich op meer traditionele vormen van verhuur en verblijfstoerisme en schieten in deze situatie vaak tekort. Hierdoor kunnen gemeenten onvoldoende effectieve maatregelen nemen ter bestrijding van de negatieve gevolgen van vakantieverhuur van particuliere woningen via online deelplatforms. In deze bijdrage ga ik in op de tekortkomingen in de juridische kaders bij de heffing van toeristenbelasting en doe ik voorstellen voor oplossingen.

Tekortkomingen in de heffing en uitvoering van toeristenbelasting

De toeristenbelasting is een van de belastingen die gemeenten op basis van de Gemeentewet mogen invoeren (art. 224). Volgens de letterlijke tekst van deze regeling kan deze belasting worden geheven ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven. Kortgezegd: van niet-inwoners. De toeristenbelasting is voor toeristische gemeenten een middel om niet-inwoners te laten bijdragen aan (extra) kosten die de gemeente mede ten behoeve van hen maakt. De toeristenbelasting is echter geen bestemmingsheffing zoals bijvoorbeeld de gemeentelijke rioolheffing dat wel is. De opbrengst is vrij besteedbaar. De opbrengst kan net zo goed worden besteed aan bijvoorbeeld een subsidie voor de bibliotheek. Maar ook kan de opbrengst worden ingezet ter bekostiging van maatregelen die de hiervoor beschreven negatieve gevolgen van massatoerisme en vakantieverhuur van woonruimten tegengaan. Zoals beschreven, levert particuliere vakantieverhuur van woningen via een deelplatform voor de uitvoering van de toeristenbelasting een aantal vragen op:

a. Wie is belastingplichtig?

De toeristenbelasting wordt in de meeste gemeenten geheven van degene die gelegenheid biedt tot verblijf (de verblijfbieder). Deze mag de belasting dan vervolgens als zodanig verhalen op degene die verblijft. Bij vakantieverhuur via een online deelplatform is onduidelijk wie in dat geval de  verblijfbieder en derhalve de belastingplichtige is. Het begrip verblijfbieder wordt niet in de Gemeentewet gedefinieerd en dit begrip wordt dan ook naar de omstandigheden en naar spraakgebruik worden uitgelegd. Dat de particuliere verhuurder zelf kan worden aangemerkt als verblijfbieder staat buiten discussie. Deze draagt zorg voor de sleuteloverdracht aan de toerist, communiceert met de toerist, zorgt voor de schoonmaak achteraf, etc. Anderzijds, wanneer de verblijfruimte wordt aangeboden via het online platform van Airbnb, dan loopt de financiële transactie via dat platform. De particuliere verhuurder is dan niet in staat om de toeristenbelasting als zodanig te verhalen. Bovendien is het voor gemeenten problematisch om in deze gevallen de toeristenbelasting te heffen van de particuliere verhuurders. Dit levert namelijk diverse uitvoeringsproblemen op in de vorm van handhaving, toezicht en controle. Immers: hoe kunnen particuliere woningeigenaren die hun woning aanbieden voor vakantieverhuur worden overgehaald om aangifte te doen ten behoeve van de heffing van toeristenbelasting? En hoe te controleren of dat in alle gevallen gebeurt en ook volledig gebeurt? Het is vanuit de positie van de gemeente efficiënter om Airbnb als belastingplichtige aan te kunnen merken. Airbnb dient als tussenpersoon zowel voor verhuurder als huurder. Het is een platform waar de verhuurder zijn woning of kamer kan aanbieden en waar de huurder deze kan boeken. En hoewel Airbnb strikt gezien geen verblijfbieder is omdat de woning of kamer (lees: het verblijf) wordt aangeboden door particuliere verhuurder, speelt zij wel een rol bij het tot stand komen van het verblijf, heeft zij een financieel belang in de vorm van vergoedingen voor gebruik van het platform van zowel de huurder als verhuurder en loopt de financiële transactie tussen de huurder en verhuurder via het platform. Airbnb is dus beter in staat de toeristenbelasting als zodanig in rekening bij de toerist in rekening te brengen dan de particuliere verhuurder.

Er zijn ook platforms waarbij de financiële transactie niet via het platform loopt, maar rechtstreeks tussen de verhuurder en de huurder. In dat geval is het nog onwaarschijnlijker dat sprake kan zijn van belastingplicht voor de toeristenbelasting van het platform. Al met al luidt de conclusie dat platforms als die van Airbnb strikt gezien niet als verblijfbieder en dus niet als belastingplichtige voor de toeristenbelasting kunnen worden aangemerkt.

b. Wie is informatieplichtig?

Een deelplatform als dat van Airbnb kan formeel gezien niet als belastingplichtige voor de toeristenbelasting worden aangemerkt. Kunnen zij wellicht dan wel als informatieplichtige worden aangemerkt, zodat een gemeente op basis van de door hen verstrekte informatie de particuliere verhuurder kan uitnodigen tot het doen van aangifte? Ook dit is niet het geval. Het Besluit gegevensverstrekking gemeentelijke belastingheffing voorziet hier niet in.

Praktische oplossing: de fiscale vaststellingsovereenkomst

Ondanks de fiscale beperkingen om een bemiddelingsplatform als dat van Airbnb aan te merken als belastingplichtige voor de toeristenbelasting, is de gemeente Amsterdam er sinds 2015 toch in geslaagd om Airbnb de toeristenbelasting vrijwillig te laten afdragen voor de overnachtingen die via dit platform in Amsterdam worden geboekt. De gemeente heeft met Airbnb daartoe een fiscale vaststellingsovereenkomst gesloten, gebaseerd op art. 7:900 BW. Ook met Booking.com is sinds het najaar van 2017 zo’n zelfde overeenkomst gesloten. Volgens een eigen persbericht zou Airbnb voor het jaar 2015 aan de gemeente Amsterdam op basis van de toen geldende overeenkomst een bedrag van € 5,5 miljoen aan toeristenbelasting hebben overgemaakt. Dit kwam overeen met een tarief van 5 procent toeristenbelasting en een jaaromzet van Airbnb in Amsterdam in dat jaar van € 110 miljoen. Vermoedelijk is deze jaaromzet een belangrijke verklaring voor de bereidheid van Airbnb om de afdracht van de toeristenbelasting vrijwillig op zich te nemen. Voordeel van een dergelijke overeenkomst is ook dat ook aanvullende afspraken kunnen worden gemaakt. Bijvoorbeeld ten aanzien van de handhaving van een maximum aantal dagen dat een woning per jaar via Airbnb verhuurd mag worden. Amsterdam stelde dit maximum met ingang van dit jaar bij van 60 naar 30 dagen. Vermoedelijk zullen de onderhandelingen over een nieuwe vaststellingsovereenkomst moeilijker verlopen.

Airbnb publiceert zelf een lijst van overheden per land waarvoor zij vrijwillig de toeristenbelasting afdragen. In Nederland is Amsterdam voorlopig de enige stad waarvoor Airbnb toeristenbelasting afdraagt. Dat illustreert ook het nadeel van individuele fiscale vaststellingsovereenkomsten: de onderhandelingspositie verschilt per gemeente, waardoor voor de meeste gemeenten de moeizame weg resteert van het zelf opsporen en uitnodigen tot het doen van aangifte van verhurende particuliere woningeigenaren.

Oplossing in zicht?

Als het gaat om het tegen gaan van negatieve gevolgen van vakantieverhuur van woningen via deelplatforms kunnen tot nu toe slechts niet-fiscale instrumenten vanuit het woonbeleid uitkomst bieden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat toeristische verhuur iets anders is dan wonen en er dan op basis van de Huisvestingswet van woningonttrekking sprake is. Op basis van deze jurisprudentie kunnen gemeenten desgewenst juridisch handhaven op woningonttrekking als gevolg van toeristische verhuur, ook door bijvoorbeeld een beperking van het maximaal aantal toegestane dagen voor toeristische verhuur van woningen in hun huisvestingsverordening opnemen. Bij het constateren van illegale vakantieverhuur zonder onttrekkingsvergunning kan dan een boete worden opgelegd. Deze boete is vooralsnog in de Huisvestingswet gemaximeerd op € 20.750, maar zal worden verhoogd naar een wettelijk maximum van € 83.000.

Het ontbreken van een informatieplicht en registratieplicht van vakantieverhuur bemoeilijkt de handhaving echter. Mede daarom heeft het kabinet recent een Wetsvoorstel toeristische verhuur van woningen in consultatie gebracht. Dit wetsvoorstel moet leiden tot wijziging van de Huisvestingswet 2014. Het wetsvoorstel zal voorzien in de verplichting voor aanbieders van woningen voor toeristische verhuur om bij iedere advertentie een verkregen registratienummer te vermelden. Als een advertentie geen registratienummer vermeldt, kan de gemeente de (adres)gegevens van de aanbieder en de aangeboden woning opvragen bij het betreffende platform. Op deze wijze zijn zowel de aanbieders als de woningen die worden aangeboden voor toeristische verhuur bekend bij de gemeente. Gemeenten kunnen hiermee inzicht krijgen in welke woningen via platforms illegaal worden aangeboden en daar op handhaven. Ook handhaving van het maximaal aantal verhuurbare dagen is dan mogelijk. De platforms zijn op grond van de Algemene wet bestuursrecht verplicht medewerking te verlenen aan het verstrekken van de door de gemeente opgevraagde gegevens. Daarnaast zal de wet voorzien in de bevoegdheid van gemeenten om een last onder dwangsom op te kunnen leggen aan degenen die niet aan hun medewerkingsplicht voldoen. Ook wordt in het ontwerp van wet een vergunningplicht geregeld voor het toeristisch verhuren van een woning en een meldingsplicht voor de feitelijke verhuur, zodat gemeenten kunnen handhaven op een maximale verhuurtermijn. Deze instrumenten kunnen afzonderlijk of in combinatie worden ingezet, afhankelijk van de lokale noodzaak ervan. Ook kunnen de instrumenten voor de gehele gemeenten of voor bepaalde gebieden worden ingesteld. In de wet wordt ook een koppeling gemaakt tussen de registratie- en meldplicht en het innen van toeristenbelasting. Hierdoor kunnen gemeenten de informatie die zij verzamelen met de registratie- en meldplicht ook gebruiken voor het innen van toeristenbelasting.

Al met al een pakket maatregelen waarvan ik denk dat deze toeristische gemeenten in Nederland behoorlijke instrumenten in handen geven om de negatieve neveneffecten van de op zichzelf positieve ontwikkeling van deze vorm van deeleconomie tegen te gaan.

Bronvermelding

  1. Gemeentelijke verblijfsbelastingen in tijden van massatoerisme en Airbnb: ontwikkelingen, knelpunten en mogelijke oplossingen, Maandblad Belasting Beschouwingen (MBB), december 2018/31.
  2. Brief van de Ministers van BZK en Economische Zaken aan de Tweede Kamer van de van 23 februari 2017, Kamerstukken II 2016/17, 24 036, nr. 416.
  3. Brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer van 3 april 2018, Kamerstukken II, 2017/18, 26 419, nr. 282.
  4. Brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer van 13 maart 2019, Kamerstukken II, 2018/19, 27 926, nr. 309.
  5. Brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer van 13 maart 2019, Kamerstukken II, 2018/19, 32 847, nr. 502.
  6. VNG Handreiking toeristische verhuur: https://vng.nl/files/vng/publicaties/2019/handhaving-toeristische-verhuur_20190227.pdf
  7. ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2407 en ABRvS 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428.
  8. https://www.airbnb.nl/help/article/2509/in-what-areas-is-occupancy-tax-collection-and-remittance-by-airbnb-available
  9. Arjen Schep, ‘De toeristenbelasting moet op de schop!’, V-N 2016/34.0.
Mail de redactie