De kruimelgevallenregeling: er is meer mogelijk dan je denkt!

Editie: 27

Gepubliceerd op: 23 juni 2020

Als een plan volledig past in het bestemmingsplan moet een omgevingsvergunning worden verleend. Vaak past een plan echter net niet, dan is een afwijkingsvergunning nodig. De Wabo bevat drie mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan: een binnenplanse afwijking, via een kruimelgeval of met een uitgebreide vergunningsprocedure. De praktijk leert dat er veel mogelijk is met de kruimelgevallenregeling. De realisatie van een school en een compleet nieuwe ziekenhuisvleugel kunnen bijvoorbeeld vallen onder de noemer ‘kruimelgeval’. De voordelen van de kruimelgevallenregeling zijn meer snelheid, minder onderzoeken en lagere kosten omdat er gebruik gemaakt kan worden van een reguliere vergunningsprocedure. De kruimelgevallenregeling is uitgegroeid tot een in de praktijk belangrijk instrument die zeker niet onderschat moet worden!

Om de kruimelgevallenregeling beter te begrijpen is het verstandig om eerst te bekijken met welk doel deze regeling is ontstaan. Vanuit dit startpunt kan goed bekeken worden hoe deze regeling zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld tot de ruime mogelijkheden die de regeling nu biedt. Vervolgens wordt aandacht besteed aan een aantal interessante categorieën en de jurisprudentie die hierbij is ontstaan. Vervolgens wordt nog ingegaan op de mogelijkheid tot het cumuleren van verschillende categorieën.


Wat is de kruimelgevallenregeling?

In 2010 zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) in werking getreden. Het Bor is een algemene maatregel van bestuur (amvb) die als het ware onder de Wabo ‘hangt’. De kruimelgevallenregeling maakt onderdeel uit van het Bor. De kruimelgevallenregeling bevat elf categorieën van specifieke gevallen waar er een bevoegdheid is om een vergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. De kruimelgevallenregeling is opgenomen in artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Artikel 2.12 lid 1 onder a ten 2° Wabo bevat de grondslag.

Als een gevraagde afwijking van het bestemmingsplan valt onder de kruimelgevallenregeling, geldt onder de Wabo de reguliere procedure. Dit heeft voordelen. Dat betekent dat het uitgangspunt vergunningverlening binnen 8 weken is. Deze termijn kan onder omstandigheden eenmalig met 6 weken verlengd worden. Als de afwijking niet kan worden gekwalificeerd als een kruimelgeval, is er sprake van een uitgebreide vergunningsprocedure. Deze duurt minimaal 6 maanden. De reguliere procedure levert dus veel tijdwinst op, naast het feit dat er minder onderzoekslasten zijn en er een lager legestarief geldt. Aangezien de aanvraag bepalend is welke procedure van toepassing is[1], is het raadzaam om bij de ontwikkeling van een bouwplan de mogelijkheden van de kruimelgevallenregeling goed te bekijken.

Korte terugblik ontwikkeling en uitbreiding kruimelgevallenregeling

In 1985 was er al een ‘kruimellijst’ opgenomen in het toenmalige Bro. De lijst heeft verschillende gedaantewisselingen ondergaan, om uiteindelijk in 2014, bij de laatste wijziging, haar huidige vorm aan te nemen. Dit is de grootste wijziging die de regeling ooit heeft ondergaan.

Rond 2000 was het idee van de regeling dat voorkomen moest worden dat een gemeente voor kleinere bouwwerken die niet passen in het geldende bestemmingsplan, maar door de gemeente wel aanvaardbaar werd geacht, het bestemmingsplan gewijzigd moest worden.[2] Inmiddels is de regeling zodanig uitgebreid dat ook een groter bouwwerk een kruimelgeval kan zijn. De verruiming in 2014 heeft te maken met de economische crisis die toen speelde.[3] Door de verruiming van de mogelijkheden om een afwijking aan te merken als kruimelgeval kon er sneller gebouwd worden, wat ervoor zorgde dat bouwbedrijven tijdens de crisis voldoende werk behielden. Ook werd er uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s. Deze motie riep op om het eenvoudiger te maken om leegstaande kantoorgebouwen tijdelijk een andere maatschappelijk gewenste functie te geven.[4]

Sinds deze verruiming biedt de kruimelgevallenregeling meer mogelijkheden dan je denkt. Denk bijvoorbeeld aan forse uitbreidingen van bestaande bebouwing en transformaties in combinatie met uitbreiding van het gebouw. Een kruimelgeval beperkt zich inmiddels dus niet meer tot alleen planologisch ondergeschikte gevallen.

De verschillende mogelijkheden die de kruimelgevallenregeling biedt

Maar welke mogelijkheden biedt de kruimelgevallenregeling dan concreet? Aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), de hoogste bestuursrechter, blijkt dat die mogelijkheden, zoals eerder al opgemerkt, ruim zijn. Hieronder worden een aantal praktijkvoorbeelden op een rijtje gezet.

Lid 1: een gebouw vergroten

Volgens lid 1 van artikel 4 bijlage II Bor komen voor een omgevingsvergunning voor een activiteit waarbij moet worden afgeweken van het bestemmingsplan in aanmerking:

“een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan de volgende eisen:
a.niet hoger dan 5 meter, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b.de oppervlakte niet meer dan 150 vierkante meter;”

Ten eerste volgt uit de wettekst dat er binnen de bebouwde kom geheel geen voorwaarden zijn gesteld.[5] Hieruit volgt dat het niet alleen om planologisch gezien ondergeschikte gevallen gaat. Dit is in de rechtspraak van de Afdeling inmiddels ook bij herhaling bevestigd.

Volgens de Afdeling zijn de mogelijkheden van dit kruimelgeval ruim. Illustrerend is een uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018. [6]  In deze uitspraak heeft de Afdeling verschillende uitgangspunten over toepassing van dit kruimelgeval op een rijtje gezet.

In deze uitspraak gaat het om een aanvraag voor een herbouw van een basisschool. Het oude gebouw was al enige jaren ervoor gesloopt. De vergunning waarover de Afdeling moet oordelen ziet op een nieuwe basisschool, bestaande uit twee bouwlagen en lessenaarsdaken. De afmetingen van het gebouw zijn circa 55 meter bij 25 meter. Het project is in strijd met het bestemmingsplan. Een appellant voert aan dat de omgevingsvergunning voor het project ten onrechte tot stand is gekomen met de reguliere voorbereidingsprocedure van artikel 3.9 Wabo, omdat het geen kruimelgeval zou zijn.

De Afdeling is van oordeel dat er wel sprake is van een kruimelgeval en geeft hierbij de volgende uitgangspunten:

  1. De vraag of een vergunning kan worden verleend is niet beperkt tot ‘planologisch ondergeschikte gevallen’. Dit betekent dat ook de realisatie van een basisschool met een omvang van 55 meter bij 25 meter via de kruimelgevallenregeling kan worden vergund, mits aan de overige wettelijke eisen wordt voldaan.
  2. De kruimelgevallenregeling (artikel 4, aanhef en eerste lid bijlage II Bor) is niet beperkt tot de uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. Van belang is dat wordt voldaan aan het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’, wat ook de uitbreiding van een hoofdgebouw inhoudt. Het is hierbij van belang dat het hoofdgebouw op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, het maakt niet uit of dat hoofdgebouw al wel of niet is gerealiseerd.
  3. Het begrip ‘uitbreiding’ moet ruim worden uitgelegd. Dat betekent dat ook kelders en extra verdiepingen onder deze regeling kunnen vallen. Het gedeelte waar een ‘uitbreiding’ plaatsvindt hoeft niet in overeenstemming te zijn met het bestemmingsplan. Uit lagere rechtspraak lijkt te volgen dat daarvoor minimaal 50% van hoofdgebouw op grond van het bestemmingsplan moet zijn toegestaan.[7]

Lid 9: gebruik wijzigen van een bestaand bouwwerk of het aansluitend terrein

Lid 9 van artikel 4 bijlage II Bor bevat een transformatiemogelijkheid. Het gebruik van een bestaand gebouw kan hiermee gewijzigd worden naar een gebruik dat het bestemmingsplan niet toestaat.

Volgens lid 9 komen voor een omgevingsvergunning voor een activiteit waarbij moet worden afgeweken van het bestemmingsplan in aanmerking:

“het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;

Met dit kruimelgeval is het bijvoorbeeld mogelijk om een bestaand kantoorgebouw te transformeren naar een appartementencomplex. Of een winkelruimte te transformeren naar een restaurantfunctie. Praktijkvoorbeelden zijn bijvoorbeeld de voormalige kantoorlocatie van Rijkswaterstaat in Arnhem, die getransformeerd is tot studentenwoningen of een leegstaande Watertoren in Mijdrecht die getransformeerd is naar een kantoorlocatie.[8]

Interessant is dat uit een uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019 lijkt te volgen dat dit kruimelgeval ook kan worden ingezet om af te wijken van bouwregels in het bestemmingsplan. [9] In die zaak gaat het over het samenvoegen van diverse panden, wat verboden was in de bouwregels van het bestemmingsplan. Volgens de Afdeling kan met dit kruimelgeval van dat verbod worden afgeweken en kon de samenvoeging dus met een reguliere procedure worden vergund.

Lid 11: tijdelijke wijziging van gronden of bouwwerken

Lid 11 van artikel 4 bijlage II Bor voorziet in de mogelijkheid tijdelijk van het bestemmingsplan af te wijken en is gericht op ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

Relevant bij dit kruimelgeval is dat geen ruimtelijke onderbouwing hoeft te worden opgesteld. Er hoeft alleen aangetoond te worden dat er geen strijd ontstaat met een goede ruimtelijke ordening. Aan de motivering hiervan zijn geen eisen gesteld. Er zijn bij deze categorie geen verplichte onderzoeken voorgeschreven en ook de ladder voor duurzame verstedelijking (met een extra motiveringseis) is niet van toepassing, aangezien het gaat om een tijdelijke afwijking. Ook toetsing aan de Wet geluidhinder is niet aan de orde als de afwijking ziet op een periode van minder dan 10 jaar. Dit kruimelgeval biedt daarmee diverse voordelen.

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever voor ogen had dat bij het verlenen van de vergunning aannemelijk dient te worden dat de activiteit na in de vergunning gestelde termijn daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd. [10]

Interessant is dat de Afdeling de lat voor toepassing van dit kruimelgeval lager heeft gelegd dan de wetgever mogelijk bedoeld heeft. Zo moest de Afdeling oordelen over een omgevingsvergunning voor een zonnepark van 22 hectare met een bouwsom van 1,5 miljoen euro. Als het zonnepark slechts 10 jaar zou blijven staan was het niet rendabel. Daar waren alle partijen het over eens. Aannemelijk was – en dat gaven partijen ook aan – dat het zonnepark zou blijven. En dus niet na 10 jaar wordt afgebroken en verwijderd. De Afdeling oordeelt hierover dat niet hoeft te worden beoordeeld of de activiteit na gegeven termijn daadwerkelijk zal worden beëindigd. Er hoeft alleen beoordeeld te worden of de zonnepanelen na 10 jaar zonder onomkeerbare gevolgen kán worden verwijderd.[11]

Deze ruime interpretatie kan gunstig zijn voor de (tijdelijke) realisatie van parkeerterreinen, noodwinkels en asielzoekerscentra.

Cumulatie

Volgens de Nota van Toelichting kunnen de verschillende onderdelen van artikel 4 ook in een omgevingsvergunning gecombineerd worden toegepast. De wetgever geeft hierbij het voorbeeld dat er tegelijkertijd een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een bepaald gebruik als bedoeld in lid 9 en van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in artikel 4, onderdeel 1.[12]

De beperking van lid 9 dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet mogen worden vergroot kan daarmee dus worden opgevangen, nu lid 1 hier expliciet de mogelijkheid toe biedt. De uitspraak over de Mijdrechtse watertoren laat dit goed zien. [13]

De Afdeling heeft echter ook een grens getrokken. De mogelijkheid tot cumulatie gaat niet zover dat er een complete sloop en nieuwbouw te kruimelen is.[14]

Meer mogelijk dan je denkt!

De mogelijkheden die de kruimelgevallenregeling biedt zijn dus als (zeer) ruim te kwalificeren. De wetgever en de Afdeling hebben er samen voor gezorgd dat er in veel gevallen sprake kan zijn van een kruimelgeval. Dit wil niet zeggen dat de regeling onbegrensd is, maar er is zeker veel mogelijk.

Bronvermelding

[1] ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1495.

2 Kamerstukken II 2002/03, 29 916, 3, p. 34.

3 Stb. 2014, 333 p. 13.

4 Stb. 2014, 333 p. 13.

5 P.J.J. van Buuren, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2017, par. 6.5.2.

6 ABRvS 24 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1305.

7 Rechtbank Gelderland 23 juni 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:4103.

8 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:819.

9 ABRvS 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2706.

[1]0 Stb. 2014, 333 p. 56.

[1]1 ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112.

[1]2 Stb. 2014, 333 p. 51.

[1]3 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:819.

[1]4 ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963 en ABRvS 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:202:338

 

Mail de redactie