Open stadsontwikkeling buiten crisistijd: 3 kansen

Editie: 27

Gepubliceerd op: 09 juni 2020

Van bedrijventerrein tot achterstandsbuurt: gebiedsontwikkeling heeft het afgelopen decennium steeds vaker een ‘open’ karakter. Door te werken in kleine stappen kan flexibel worden ingespeeld op veranderende omstandigheden en is er meer ruimte voor betrokkenheid van kleinschalige partijen zoals bewoners, ondernemers en lokale organisaties. In de praktijk lukt het echter vaak niet om een dergelijke aanpak langdurig vast te houden. De eenzijdige focus op winstmaximalisatie in (gemeentelijk) vastgoed- en grondbeleid vormt hiervoor een belangrijke verklaring.


Tijdens de economische crisis van 2008 ontstond in Nederland een window of opportunity voor een meer open manier van ontwikkelen: een relatief kleinschalige manier van ontwikkeling waarin het inhoudelijke programma geleidelijk tot stand komt zodat flexibeler kan worden ingespeeld op veranderingen van inzicht en behoeften (De Nijs et al., 2020). Hierbij spelen initiatieven van bewoners, creatieve ondernemers en maatschappelijke organisaties een belangrijke rol (Franke e.a., 2015). Dit verklaart waarom open stadsontwikkeling tijdens de crisis een vlucht nam: juist toen was er sprake van grote onzekerheid en het verlangen om risico’s te beperken (Majoor, 2015).

Open stadsontwikkeling staat in scherp contrast met de Nederlandse traditie van grootschalige, integrale aanpak van stedelijke herstructurering en vinexwijken. Jacobs (1961) beschreef bijna 60 jaar geleden al hoe dergelijke grootschalige projecten veel stedelijke kwaliteiten en gemeenschappen teniet doen. In een meer geleidelijke vorm van stedelijke ontwikkeling blijven sociale netwerken en fysieke kwaliteiten beter behouden, wat ten goede komt aan de leefbaarheid van de stad. Bovendien biedt deze aanpak ruimte voor sterkere betrokkenheid en eigenaarschap bij burgers, die in plaats van passieve consumenten actieve producenten worden van de stedelijke ruimte.

Open stadsontwikkeling biedt dus in potentie diverse voordelen ten opzichte van een meer grootschalige, projectmatige aanpak. Toch blijkt uit ons onderzoek naar 10 casussen van open vormen van ontwikkeling dat de geleidelijke en inclusieve aanpak in veel gevallen na verloop van tijd weer wordt losgelaten. In dit artikel laten we zien dat het gevoerde beleid binnen gemeentelijke vastgoed- en grondbedrijven hierbij een belangrijke rol speelt. We sluiten af met enkele suggesties voor professionals om incrementele gebiedsontwikkeling verder te brengen.

Overzicht van de cases

Voor deze analyse kijken we naar tien gebieden in de regio’s Amsterdam en Groningen waar burgers, ondernemers of maatschappelijke organisaties een rol krijgen of nemen in stapsgewijze gebiedsontwikkeling. We analyseren hier projecten die een direct effect hadden of beoogden op het ontwerp of het gebruik van publiek vastgoed of grond. Zoals Tabel 1 laat zien, is in de meeste gevallen sprake van tijdelijk gebruik van vastgoed of grond door burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties die een initiatief nemen. Het gevolg hiervan is dat de rol van deze partijen vooral een tijdelijke is: na verloop van tijd neemt de ‘gewone’ ontwikkeling het van deze partijen over en verliezen zij hun plek in het gebied.

 

Marktdruk 

Waardoor verliezen burgers en pioniers na verloop van tijd hun plek? Soms is dit vanaf de start ingebakken in de rol die pioniers mogen spelen: de tijdelijke invulling heeft enkel als doel een gebied op de kaart te zetten, tijdelijke inkomsten te genereren of een gebied niet te laten verloederen in afwachting van uitvoering van een plan dat is stil komen te liggen. Pioniers of burgers krijgen dan een tijdelijk contract. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Boeletuin, een moestuin en kantine die tijdelijk gevestigd waren op een kavel waar de Vrije Universiteit nieuwbouw had gepland maar die stil was komen te liggen. Inmiddels zijn de moestuin en kantine verdwenen en is de bouw van start gegaan.

Maar dit is niet het hele verhaal. Een tekort aan financiële middelen bij pioniers en maatschappelijke organisaties in combinatie met druk vanuit de markt spelen ook een belangrijke rol. Zo was het bij de ontwikkeling van het Havenstraatterrein, een kleinschalig bedrijventerrein aan de rand van Amsterdam-Zuid, aanvankelijk de bedoeling om twee organisaties die een collectie historische trams en een museumtramlijn exploiteren na de herontwikkeling te behouden. In het nieuwe bestemmingsplan voor het gebied werd echter veel minder ruimte gemaakt voor stalling van de trams dan in de bestaande situatie: woningen – waar in Amsterdam grote behoefte aan is – kregen voorrang. Dat betekende dat een deel van de trams naar elders verplaatst moest worden. Zo’n verplaatsing kunnen de tramorganisaties echter niet bekostigen én een alternatieve locatie voor een stallingloods voor de historische trams is niet zonder meer voorhanden. Daarmee zouden de tramorganisaties in feite niet kunnen terugkeren na herontwikkeling. Daar stak de Raad van State een stokje voor: het door de gemeente goedgekeurde bestemmingsplan voor het gebied werd vernietigd (Raad van State, 2019). Het voorbeeld laat zien dat functies die misschien net rendabel kunnen opereren op een bestaande plek, bij herontwikkeling in financiële problemen kunnen komen. Dit geldt ook voor de activiteiten van pioniers die een gebied tot ontwikkeling brengen. Zelfs als tijdelijke initiatieven zo succesvol zijn dat zij tot aanpassing van de originele plannen leiden, dan nog kunnen zij de bedragen voor huur van vastgoed na herontwikkeling meestal niet opbrengen. Dit zien we in het Ebbingekwartier in Groningen en wordt mogelijk ook het geval op het Suikerfabriekterrein aldaar.

Zolang een gebied nog niet op de spreekwoordelijke kaart staat, speelt dit niet. Dat laat het voorbeeld van Innovatiewerkplaats Helpman-De Wijert zien. Het betreft een bewonersinitiatief om het aanzien van de wijk samen met buurtbewoners en scholen te verbeteren. Dit lijkt in eerste instantie heel wat anders dan een initiatief in een binnenstedelijke herontwikkeling, maar in de kern gaat het om hetzelfde: zittende bewoners of gebruikers proberen met middelen uit de wijk, een wijk te verbeteren. Het is nog de vraag wat er gebeurt als Helpman-De Wijert de ladder opklimt en aantrekkelijk wordt voor investeerders en stedelijke herstructurering: kunnen de bewoners en activiteiten die de wijk op de kaart zetten dan voor de wijk behouden blijven of worden zij dan (deels) weggeconcurreerd? Het paradoxale lijkt te zijn dat hoe succesvoller initiatieven zijn, hoe aantrekkelijker een gebied wordt en hoe groter de kans dat ze door waardestijging worden weggeconcurreerd, tenzij het om activiteiten gaat in de openbare ruimte die niet bebouwd kan worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor een initiatief als Park om de Hoek in Amsterdam. Dat legt parkjes aan in verder onbenutte versteende openbare ruimte.

Europese regelgeving en grondexploitatie

Hoe kan dit anders? Een vaak gehoord argument van gemeentelijke vastgoed en grondafdelingen, is dat Europese regelgeving hen bij waardestijging van een gebied dwingt tot het verhogen van prijzen voor grond en vastgoed. Volgens Europese regelgeving moeten gemeenten marktconforme grondprijzen hanteren, ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun (Europa Decentraal 2017). Gereduceerde grondprijzen die beter passen bij de capaciteiten van initiatieven zouden daardoor niet mogelijk zijn. Voor sommige functies is staatssteun echter wel geoorloofd, bijvoorbeeld voor de bouw van sociale huurwoningen en voor maatschappelijke voorzieningen. Ook is er een uitzondering voor steun aan ondernemingen tot de grens van 200.000 in 3 jaar (‘de minimis’ regeling). Dit doet vermoeden dat er best ruimte gezocht kan worden in de bepaling van grondprijzen voor specifieke diensten die een algemeen belang dienen. Hoe vaak hiervan daadwerkelijk met succes gebruik wordt gemaakt, onderzochten we niet maar zou interessant zijn om meer over te weten te komen voordat de Europese regelgeving als beperkend wordt aangemerkt.

GREX

Een tweede argument voor hoge grond- en vastgoedprijzen is dat grondexploitatie wordt gezien als belangrijke inkomstenbron voor een gemeente, waarmee belangrijke projecten en voorzieningen voor de stad worden gefinancierd. In het denken over grondexploitatie staat “de relatie tussen grond, vastgoedontwikkeling en vastgoedexploitatie centraal” (Verheul e.a. 2017). Initiatieven kunnen de uit deze gedachte volgende actuele grond- en vastgoedprijzen vaak niet opbrengen. Maar wat nu als we de opbrengsten van initiatieven op een andere manier meenemen in een grondexploitatie? We zouden ook kunnen zeggen dat als je onder de actuele marktprijs grond of gebouwen ter beschikking stelt aan een initiatief, dit zich over zo’n 25 jaar terugbetaalt omdat het bijdraagt aan de waarde van de wijk en er dan minder gemeentelijke investeringen nodig zijn in het gebied. Dit is precies hoe de gemeente Groningen er bij het initiatief Toentje naar kijkt. De opdracht voor de planeconoom was niet geld verdienen voor de stad maar waarde creëren voor de inwoners van Groningen.

Toentje is een initiatief voor voedselproductie (moestuin) door mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt voor de Voedselbank Groningen en buurtrestaurant Bie de Buuf. In de zoektocht naar een geschikte plek, kwam het in de Oosterparkbuurt terecht. Een wijk met veel sociale problematiek maar ook een wijk in ontwikkeling. Toentje startte op een kavel waar de nieuwbouw van woningcorporatie Nijestee stil was komen te liggen in de crisis vanaf 2008. Toen de crisis voorbij was en de nieuwbouw weer werd opgepakt, moest Toentje op zoek naar een nieuwe plek, het liefst in de buurt van de oude. Gemeente Groningen vond een stuk grond aan het begin van een groene parkstrook tussen twee straten. De parkstrook was geen potentiële ontwikkellocatie en kon daardoor in principe voor onbepaalde tijd ter beschikking worden gesteld. Met het verkrijgen van dit kavel, was de marktdruk echter nog niet verdwenen. Toentje had namelijk niet alleen grond maar ook een gebouw tot haar beschikking als kantine voor de vrijwilligers, voor het opslaan van materialen en buurtrestaurant Bie de Buuf. Hoewel de tuin een permanente plek verkreeg, stond dit gebouw nog wél als ontwikkellocatie in de boeken en was het slechts tijdelijk in bruikleen gegeven. Maar “vanwege de betekenis en meerwaarde van de rol en functie in de wijk [was..] er een wens om deze locatie te behouden. Om hier tijdig op te anticiperen [maakt Gemeente Groningen] samen met Economie en Cultuur vanuit het broedplaatsenbeleid de waarde van deze plek zichtbaar” (Gemeente Groningen 2019). Gemeente Groningen doet dus haar best de plek als broedplaats te behouden door de investering en de  waardecreatie zichtbaar te maken in de boeken. Net als investeringen in wegen en bruggen, kan de gemeente investeringen in zachte functies afschrijven over een langere periode zodat deze functies een plek kunnen krijgen en behouden in wijken die een vlucht nemen. Met als achterliggende gedachte: als overheid verdien je geen geld voor aandeelhouders, maar werk je voor burgers die een prettige stad willen om in te wonen en werken. Initiatieven moeten dus vooral maatschappelijk rendement opleveren in plaats van direct financieel rendement. In de door ons onderzochte casussen was deze manier van werken een uitzondering. Het zou interessant zijn dieper in de grondexploitaties van verschillende gemeenten te duiken om te kijken of dit soort strategieën breder worden toegepast.

Gebruikers voorop

Een derde benadering om kleinschalige partijen te behouden is door ze zo vroeg mogelijk in een ontwikkeling een stevige positie voor een langere termijn te geven. Dit kan door het mogelijk maken voor deze partijen om grond of gebouwen aan te kopen of door het vaststellen van langdurig gebruik in contracten. Op het Marineterrein in Amsterdam zijn bijvoorbeeld procesafspraken vastgelegd zodat een incrementele aanpak ook nu de woningmarkt in Amsterdam oververhit is vastgehouden kan worden. Of partijen die niet de hoofdprijs kunnen betalen hier hun positie zullen kunnen behouden als het terrein meer definitieve ontwikkelfase in gaat, is nu nog niet met zekerheid te zeggen. Feit is wel dat hier een meer geleidelijke aanpak vastgehouden kan worden ondanks de situatie van hoogconjunctuur, zeer waarschijnlijk doordat vooraf procesafspraken zijn gemaakt.

Een andere benadering om partijen langdurig voor een gebied te behouden vinden we in Oosterwold: hier kunnen kavels alleen door particulieren worden ontwikkeld. Hoewel het niet voor iedereen is weggelegd om grond of gebouwen aan te kopen, is het wel degelijk een manier om speculatie minder ruimte te geven. Het (exclusief) uitgeven van kavels aan individuen geeft de overheid wel meer bureaucratie, zo laat het voorbeeld van Oosterwold ook zien. Ook in Buiksloterham hebben particulieren en collectieven van particulieren de kans gekregen voor eigen gebruik grond tot ontwikkeling te brengen.

Terwijl in verschillende steden kavels voor zelfbouwers worden aangeboden, is voor veel initiatieven kopen geen mogelijkheid. Het recent opgerichte Stadmakersfonds biedt hiervoor een oplossing. Het fonds helpt initiatieven bij het aankopen of ontwikkelen van grond en hanteert een laag financieel rendement. De achterliggende gedachte is dat stadmakers vaak de voorlopers zijn voor gebiedsontwikkeling maar het financieel vaak niet redden om grond of gebouwen aan te kopen omdat ze geen lening kunnen krijgen of een langere looptijd nodig hebben. Tegelijkertijd erkent het fonds dat eigen vastgoed van belang is voor dit soort partijen om langere tijd te kunnen blijven. Via het fonds wordt dit mogelijk, al is enige financiële draagkracht wel noodzakelijk.

Er zijn dus wel degelijk mogelijkheden om kleinere partijen en stapsgewijze ontwikkeling vast te houden als de markt aantrekt. Het vraagt echter wel vroegtijdig in het ontwikkelproces goed stil te staan bij de wet- en regelgeving en economische processen zodat hier vooraf oplossingen voor worden gezocht. Hierboven geven we verschillende voorbeelden van (plan)economische en juridische/contractuele instrumenten die hierbij kunnen worden ingezet. Daarbij is het vooral ook aan de lokale politiek om te besluiten of inzet van dergelijke middelen kan worden verantwoord door de maatschappelijke waarde die open stadsontwikkeling biedt.

Referenties

Europa Decentraal (2017) https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/grondtransacties-en-europese-staatssteunregels-wat-er-mogelijk/ (bezocht: 13-3-2020)

Gemeente Groningen (2019) Ontwerpbegroting 2020, https://gemeente.groningen.nl/sites/default/files/Gemeentebegroting-2020.pdf.

Nijs, K. de, Levelt, M., Majoor, S. (2020). Open Stad. Werken aan duurzame en democratische steden. Amsterdam/Den Haag: R-Link/Platform31.

Franke, S., J. Niemans & F. Soeterbroek (red.) (2015) Het nieuwe stadmaken. Van gedreven pionieren naar gelijk speelveld, Trancity*valiz, Haarlem & Amsterdam.

Jacobs, J. (1961) The Death and Life of Great American Cities, Random House, New York.

Majoor, S. (2015) ‘Big is Beautiful’? Kleinschalige stedelijke projecten voor een nieuwe eeuw’, V. Mamadouh & A. van Wageningen (red.), EU@Amsterdam, AUP, Amsterdam, p. 149-154.

Raad van State (2019) Uitspraak 201804611/1/R1 en 201804613/1/R1

 

Mail de redactie