‘Make it happen’ in gebiedsontwikkeling: Van een afwachtende naar een actief faciliterende gemeente
Editie: 22.1 - Beleggersmarkt
Published on: 07 februari 2016
Grondverkoop was voor de crisis een belangrijke inkomstenbron voor gemeenten. Doorgaans worden grondverkopen en andere grondzaken geregeld door gemeentelijke grondbedrijven. Dit verloopt echter niet zonder de nodige problemen. Welke problemen zijn dat en welke oplossingsrichtingen zijn mogelijk?
Michel van Rhee is sinds 2006 werkzaam als senior manager Vastgoedadvies en Gebiedsontwikkeling bij Brink Management & Advies (onderdeel van Brink Groep). Michel studeerde Technische Natuurkunde in Eindhoven. Na enkele jaren in andere branches actief te zijn geweest, koos hij voor de bouw en projectontwikkeling. Na een aantal jaren als directeur van een ontwikkelendebouwer en als zelfstandig projectontwikkelaar is hij nu vooral actief in financiële, strategische en procesmatige vraagstukken in project- en gebiedsontwikkeling. Momenteel is hij actief betrokken als projectmanager voor de gemeente Zoetermeer en bij financieel-strategische vraagstukken voor diverse andere gemeenten. Daarnaast is hij universitair gastdocent aan de Technische Universiteit Eindhoven voor het mastervak Urban Strategies and Finance.
Grondverkoop was voor de crisis een belangrijke inkomstenbron voor gemeenten. Doorgaans worden grondverkopen en andere grondzaken geregeld door gemeentelijke grondbedrijven. Deze grondbedrijven hanteerden voor de crisis over het algemeen een actief grondbeleid. Dit betekent dat zij actief gebieden aankochten en de gronden in bouwrijpe staat verkochten aan ontwikkelaars en aannemers. Inmiddels, ruim 5 jaar na de crisis, hebben alle gemeenten hun strategie gewijzigd. Dit verloopt echter niet zonder de nodige problemen. Welke problemen zijn dat en welke oplossingsrichtingen zijn mogelijk?
Gemeentelijke grondbedrijven
Crisis
Grondbedrijven, die erg actief zijn geweest voor de crisis, hebben het de afgelopen jaren moeilijk gehad. Veel ontwikkelingen zijn stilgevallen of in een sterk vertraagd tempo verdergegaan. Uit diverse onderzoeken blijkt dat gemeentelijke grondbedrijven in de afgelopen jaren forse verliezen hebben genomen. In figuur 1 worden de tot 2013 gerealiseerde uitgaven en inkomsten van alle gemeentelijke grondbedrijven van Nederland weergegeven. Voor 2013 en later zijn prognoses weergegeven.
Figuur 1: Gerealiseerde en geraamde uitgaven en inkomsten in gemeentelijke grondexploitaties (2009 tot en met 2015) (bron: Gemeenten, bewerking Deloitte Real Estate)
Wat opvalt in deze prognose is dat de geraamde (grond)-opbrengsten op korte termijn toenemen, wat duidt op toenemende opbrengsten voor de grondbedrijven. Opbrengsten komen grotendeels voort uit grondverkopen. Hogere grondopbrengsten duiden dus op een herstel van de markt. De vraag is of dit niet te snel en te optimistisch is. Bovendien zijn de opbrengsten voor grondbedrijven nauwelijks te beïnvloeden. Als er iets duidelijk geworden is tijdens de crisis, is het wel dat de marktvraag bepalend is en verkoop moeilijk te stimuleren is als de vraagt beperkt is. Uit de prognoses is ook af te leiden dat de grondbedrijven hun uitgaven, een aspect waar ze meer op kunnen sturen, drastisch terugschroeven.
“Regionale afstemming: de wereld houdt namelijk niet op bij de gemeentegrens.”
Uit bovenstaande valt een duidelijke verandering van strategie bij gemeenten op te maken; gemeenten zijn zich aan het terugtrekken uit de gebiedsontwikkeling. Dit risicomijdende gedrag is natuurlijk niet vreemd. Je moet nooit te lang blijven hangen in de hoek waar de klappen vallen en veel marktpartijen vertonen dezelfde terugtrekkende beweging. Dit levert wel een lastige spagaat op omdat veel grondbedrijven een erfenis uit het verleden hebben waardoor allerlei grondposities en ontwikkelingslocaties nog steeds in de boeken staan. De meeste grondbedrijven hebben al in meer of mindere mate hun verlies genomen en hebben afgewaardeerd.
Echter, de druk vanuit de accountants om kritischer te zijn op boekwaarden zorgt ervoor dat het einde waarschijnlijk nog niet in zicht is. Veel gemeentelijke grondbedrijven zijn inmiddels keuzes aan het maken welke gebieden ze nog wel in ontwikkeling brengen en welke waarschijnlijk nooit meer tot ontwikkeling gebracht worden.
Regionale aanpak grondbedrijven
Hierbij speelt ook dat gemeenten elkaars concurrenten dreigen te worden in de strijd om de woonconsument of van dat nieuwe bedrijf dat zich wenst te vestigen. In tegenstelling tot het financieel saneren van de grondbedrijven worstelen veel gemeenten nog met dit programmeringsvraagstuk. De wereld houdt namelijk niet op bij de gemeentegrens en men realiseert zich inmiddels dat half gevulde bedrijventerreinen in de regio verliesgevend zijn. Waar moeten dan die twee bedrijventerreinen komen waar wel een gezonde marktvraag naar is? Regionale afstemming hierover verloopt nog moeizaam en provinciaal ingrijpen vindt slechts sporadisch plaats. Dit provinciaal ingrijpen middels structuurvisies en aanwijzingsbesluiten verschilt bovendien van provincie tot provincie.
Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn om een vergaande samenwerking van grondbedrijven op regionaal niveau op te zetten. Naast kennisdeling en efficiencyvoordelen beperkt dit de verleiding om te gaan concurreren. Deze samenwerking kan uiteindelijk resulteren in één regionaal grondbedrijf met de gemeenten in de regio als aandeelhouders.
Feit blijft wel dat een gemeente met een gezond grondbedrijf hierbij moet inleveren vanwege het onbesuisdere gedrag van een buurgemeente in het verleden. Een discussie over inbrengwaarden van de grondexploitaties is dan ook een belangrijke hobbel om te nemen.
Samenwerking overheid en marktpartijen
Strategie
De veranderende strategie van gemeentelijke grondbedrijven is niets nieuws. Gemeenten hebben net als andere organisaties een zelfregulerend en adaptief vermogen. Gemeenten en marktpartijen zullen altijd op de een of andere manier samenwerken in gebiedsontwikkeling. Als we kijken naar de verandering van de samenwerkingsstrategie in het verleden, zien we een interessante beweging ontstaan. In figuur 2 worden verschillende samenwerkingsvormen tussen gemeenten en marktpartijen op hoofdlijnen weergegeven.
Figuur 2: Samenwerkingsvormen tussen gemeenten en marktpartijen
In de basis is samenwerken het verdelen van regie en risico’s. Onder regie verstaan we grip en beslissingsbevoegdheid hebben op de ontwikkeling terwijl we onder risico’s onder andere, maar niet uitsluitend, het financiële risico verstaan. Over het algemeen zal de partij die de meeste risico’s loopt ook het meeste regie willen hebben om zodoende de eventuele risico’s te kunnen beheersen. Als we nu naar het verleden van gemeentelijke grondbedrijven kijken, zien we vanaf de naoorlogse opbouwperiode een duidelijk traditionele benadering van gemeenten. De gemeente plant de gebiedsontwikkelingen in (voornamelijk) uitbreidingsgebieden, koopt alle gronden aan, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt deze aan ontwikkelaars of ontwikkelende aannemers die voor eigen rekening en risico de opstallen ontwikkelen en realiseren. Op deze manier is in de jaren 50, 60 en 70 van de vorige eeuw veel geld verdiend door de gemeenten, die daarbij ook het volledige grondexploitatierisico liepen.
“Dit risicomijdende gedrag is natuurlijk niet vreemd; je moet nooit te lang blijven hangen in de hoek waar de klappen vallen.”
Ook marktpartijen kregen dit in de gaten en wilden een graantje meepikken. Middels het innemen van grondposities werden de ontwikkel- en bouwmogelijkheden veiligheid, evenals een extra resultaat op de grond. Hierdoor verschoven regie en risico’s al enigszins naar de marktpartijen. Overigens werden tot in het recente verleden veel van dat soort grondposities doorverkocht aan het gemeentelijk grondbedrijf in ruil voor een bouwclaimovereenkomst. Veel van deze bouwclaimovereenkomsten bevatten een voorverkoopclausule; bijvoorbeeld bij 70 procent voorverkoop neemt de ontwikkelaar de door de gemeente bouwrijp gemaakte gronden af. In de huidige economische omstandigheden puilen veel grondbedrijven uit met soortgelijke bouwclaimafspraken. De financiering, met alle renteverliezen van dien, ligt bij de gemeente terwijl ontwikkelaars geduldig wachten op betere tijden.
Vanaf eind jaren 90 tot circa 2005 zijn ook de zogenaamde publiek-private samenwerkingen (PPS) op grote schaal toegepast. Het leek mooi; samen met één of enkele marktpartijen de risico’s delen in de grondexploitatie en van elkaars kennis en kunde profiteren. En dat profiteren is gebeurd! Veelal werden dergelijke constructies opgezet waarbij elke partij vooral moest doen waar hij goed in was. Dat betekende dat de gemeente naast het inzetten van haar publiekrechtelijke mogelijkheden zoals bestemmingswijziging, wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening ook een ‘goedkope’ financiering mocht regelen bij de Bank Nederlandse Gemeenten. Natuurlijk deelden de marktpartijen mee in het risico van de grondexploitatie maar ze garandeerden dit met een bankgarantie tot een bepaald bedrag. Inmiddels is bij veel van deze PPS’en duidelijk geworden dat de geprognotiseerde verliezen veel groter zijn dan de hoogte van de bankgarantie en stappen marktpartijen uit de samenwerking. Hiermee belanden weer alle risico’s bij de gemeentelijke grondbedrijven en dit keer met een weinig rooskleurig financieel resultaat in het vooruitzicht.
Recent zien we het concessiemodel weer een kleine opleving krijgen of op zijn minst dat gemeenten de zogenaamde faciliterende rol oppakken. Op zich heel begrijpelijk gegeven de omstandigheden, maar dit betekent wel dat marktpartijen ’het moeten doen‘. Marktpartijen willen en kunnen minder, maar zijn best bereid om risico’s te nemen en ontwikkelingen te initiëren mits zij nadrukkelijk meer grip en regie krijgen.
Faciliteren heeft echter iets passiefs, een afwachtende houding, in zich. Veel gemeenten worstelen nog met deze nieuwe rol. Enerzijds hebben ze te maken met het financiële belang van hun eigen ontwikkellocaties in het grondbedrijf en anderzijds zit de traditionele aanpak diep geworteld in hun cultuur en werkwijze.
“Oplossingsgerichtheid: van ‘kan niet’ naar ‘zo kan het wel’.”
Actief faciliteren
Daarom pleit ik voor een andere houding en mentaliteit: het ’actief faciliteren‘. Nieuwe ontwikkelingen in de gemeente kun je ook zelf initiëren door te verleiden middels een structuurvisie of een verruiming qua gewenste mogelijkheden in een bestemmingsplan. Daarnaast kan gestimuleerd worden met behulp van subsidies. Te denken valt aan overheidsbijdragen voor transformatie van leegstaand kantoorvastgoed. Daarnaast kunnen initiatieven van marktpartijen, mits passend bij de visie van de gemeente, op een actieve wijze gefaciliteerd worden. Een ’make it happen‘ mentaliteit is daarvoor nodig, waarbij soms bestaand beleid op een creatieve wijze toegepast moet worden. Soms is een ontslakkingskuur zelfs aan te bevelen waarbij bestaande beleidsnotities (gemiddeld meer dan vijftig per gemeente!) gecondenseerd en vereenvoudigd worden tot een handvol beleidsnotities. Daarnaast dienen de gemeentelijke projectmedewerkers te beschikken over voldoende realiteitszin (‘de bomen groeien niet meer tot de hemel‘), empathisch vermogen (‘ontwikkelaars zijn geen zakkenvullers‘) en oplossingsgerichtheid (van ’kan niet‘ naar ’zo kan het wel‘). Welke gemeente durft?