DE ROL VAN GEMEENTEN BIJ TRANSFORMATIE VAN BINNENSTEDELIJKE WINKELGEBIEDEN
Editie: 33- Public vs. Private
Published on: 04 July 2026
Het vertrouwde, klassieke beeld van de binnenstad wankelt onder druk van nieuwe stedelijke uitdagingen. Waar winkelgebieden in binnensteden ooit het kloppend hart vormden, kampen veel Nederlandse binnensteden nu met leegstand, een verarmd winkelaanbod, hoge vastgoedprijzen en ondermijnende activiteiten, zoals malafide verhuur, functiemenging wat kan duiden op witwassen contant geld en het opzetten van winkels op naam van een stroman om de werkelijke (vaak criminele) eigenaar buiten beeld te houden. (Colliers, 2024; Stec Groep, 2025). Tegelijkertijd groeit de maatschappelijke opgave om binnensteden multifunctioneler en toekomstbestendiger te maken (BURA Urbanism & Stec Groep, 2022).
Binnenstedelijke winkelgebieden bieden kansen voor woningbouw, vergroening en maatschappelijke voorzieningen, maar die kansen kunnen vaak pas worden benut als retailvolume wordt herbestemd of onttrokken. Zoals Ruigrok (2024) stelt, zouden binnensteden zich moeten transformeren naar veelzijdige, levendige ontmoetingsplekken waar wonen, werken, cultuur en lokaal ondernemerschap elkaar versterken.
Deze transitie is complex: klassieke instrumenten zoals detailhandelsbeleid, bestemmingsplannen en centrummanagement bieden onvoldoende sturingskracht om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op de functiemix en het vastgoedgebruik in binnenstedelijke winkelgebieden. Bovendien bemoeilijkt de sterk versnipperde eigendomsstructuur en uiteenlopende belangen van vastgoedeigenaren het ingrijpen.
Uit onderzoek dat door Avans Hogeschool in opdracht van City Deal Dynamische Binnensteden is uitgevoerd, blijkt dat gemeenten zoeken naar nieuwe bestuurlijke en financiële vormen van regie (Janssen & Kretschmann, 2025a; 2025b). Dit onderzoek is gebaseerd op een combinatie van deskresearch en diepte-interviews met binnenstadprofessionals en gemeentelijke experts uit de drie casusgemeenten. Amsterdam leunt op een ondernemende benadering met publiek-private vastgoeddeelnemingen; Utrecht werkt vanuit een samenwerkende cultuur met nadruk op relatiebeheer, placemaking en procesondersteuning; en Groningen kiest voor een regisserende koers met de oprichting van een publiek ontwikkelbedrijf dat zelf vastgoed kan verwerven en transformeren.
Hoewel de opgaven vergelijkbaar zijn, laten de casussen zien dat effectieve sturing en de rolopvatting van gemeenten sterk afhankelijk zijn van lokale tradities, marktdynamiek en bestuurlijke cultuur.
Rolopvattingen van gemeenten
De transformatie van binnenstedelijke winkelgebieden vraagt van gemeenten dat zij hun rol telkens opnieuw bepalen, afhankelijk van de fase van het proces en de lokale context. Uit onderzoek van de Retailagenda (2020) blijkt dat gemeenten in binnenstedelijke gebiedstransformaties een breed palet aan rollen vervullen: initiërend, faciliterend, regisserend, uitvoerend en richtinggevend. Niet alle rollen zijn op elk moment even relevant; van belang is dat gemeenten zich bewust zijn van hun positie en hun rol bewust kiezen in iedere fase van het transformatieproces.
4 kernrollen
Om deze variëteit aan rollen hanteerbaar te maken, wordt in de literatuur vaak gewerkt met een onderscheid in vier kernrollen. Verheul et al. (2017) presenteren een theoretisch kader waarin gemeenten bij gebiedstransformaties kunnen optreden als richtinggevende, regulerende, stimulerende en faciliterende actoren. In het kader van binnenstedelijke winkelgebiedstransformaties hebben we deze indeling verfijnd: de rol van stimuleren wordt vervangen door realiseren, omdat gemeenten in toenemende mate ook zelf, via privaatrechtelijke of financiële instrumenten, mede uitvoering geven aan de transformatieopgave.
Richtinggeven
De richtinggevende rol draait om het ontwikkelen en uitdragen van een duidelijke toekomstvisie voor de binnenstad. Gemeenten maken strategische keuzes over de gewenste functiemix, ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke ambities, vaak vastgelegd in instrumenten zoals een binnenstadvisie, centrumvisie, gebiedsprofielen of programmatische uitvoeringsagenda’s. Deze documenten scheppen helderheid voor andere stakeholders betrokken bij de binnenstad en vormen zo het fundament voor verdere beleidsmatige en bestuurlijke keuzes.
Reguleren
Met regulering oefent de gemeente meer dwingende sturing uit via publiekrechtelijke instrumenten. Dit kan betrekking hebben op ruimtelijke ordening (zoals omgevingsplannen), vergunningverlening, economische regulering of instrumenten rond openbare orde en veiligheid. Daarnaast vallen financiële regelingen zoals subsidies of heffingen binnen deze rol. Regulerend optreden is nodig wanneer publieke belangen moeten worden geborgd of marktwerking onvoldoende bijdraagt aan een gezonde binnenstad.
Faciliteren
De faciliterende rol richt zich op het stimuleren van samenwerking en het verbinden van actoren binnen de binnenstad. Hierbij spelen zachte sturingsinstrumenten een belangrijke rol, zoals centrummanagement, BIZ‑constructies, transformatiemanagers, vastgoedoperators en placemaking-initiatieven. Deze rol vraagt om bestuurlijke sensitiviteit, relatieonderhoud en een goed netwerk, aangezien gemeenten hiermee vertrouwen opbouwen en partijen bewegen richting gezamenlijke opgaven. Faciliteren is effectief in gebieden waar eigendom versnipperd is en tegelijkertijd bestaande relaties kunnen worden benut om transformatie van de grond te krijgen.
Realiseren
In de realiserende rol treedt de gemeente zelf op als (mede)ontwikkelaar of investeerder. Dit kan via verwerving van vastgoed, deelname in ontwikkel‑ of exploitatiemaatschappijen, revolverende fondsen, stedelijke kavelruil of andere vormen van publiek-private samenwerking. Realiseren is de meest directe vorm van sturing, maar ook de meest kapitaalintensieve en risicovolle. In binnensteden met een grote opgave en een beperkte marktdynamiek, kan deze rol cruciaal zijn om transformatie daadwerkelijk mogelijk te maken. Een goed voorbeeld is gemeente Amsterdam. Als deelnemer in de ontwikkelmaatschappij Stadsgoed worden panden verkregen en geëxploiteerd aan huurders om woonfunctie en leefbaarheid van de binnenstad te versterken. Het gaat niet alleen om maatschappelijke voorzieningen.
Natuurlijk hanteert een gemeente nooit één rol, maar is het vaak een combinatie van rollen die effectief is. Wel zien we in de praktijk van binnenstadtransformaties de gemeentelijk sturingsrol steeds meer verschuiven van een zachte top-down sturing naar een hardere sturingsrol waarbij gemeenten zelf participeren in de uitvoering van (delen) van de transformatieopgave. Figuur 1 toont de vier sturingsrollen met bijbehorend instrumentarium in een kwadrantenmodel.
Figuur 1: Rollen en sturingsinstrumenten gemeenten bij transformatie
binnenstedelijke winkelgebieden
Drie praktijkvoorbeelden: Amsterdam, Utrecht en Groningen
Op het eerste gezicht vertonen binnensteden een vergelijkbare problematiek. Er is sprake van ondermijnende praktijken, een eenzijdig winkelaanbod, vergaande commercialisering van vastgoed en beperkte mogelijkheden voor gemeenten om te sturen op het programma van de binnenstad. In eerdere fasen hebben gemeenten vaak al geprobeerd de transformatie van binnenstedelijke winkelgebieden te stimuleren door middel van investeringen in de openbare ruimte, placemaking of door de samenwerking met ondernemers te intensiveren. Ook in de binnensteden van Amsterdam, Utrecht en Groningen heeft dit geleid tot zichtbare positieve effecten maar nog onvoldoende resultaat om de binnensteden naar de toekomst toe veerkrachtig te maken. Op basis van de lokale kenmerkende context, kunnen drie aanpakken worden onderscheiden: de ondernemende binnenstad, de samenwerkende stad en de regisserende stad.
Amsterdam – de ondernemende binnenstad
Amsterdam hanteert een ondernemende aanpak waarin de gemeente actief samenwerkt met private partijen en via vastgoeddeelnemingen invloed kan uitoefenen op de transformatie van het centrum. De brede Aanpak Binnenstad geeft richting, terwijl instrumenten zoals de pilot winkel‑exploitatievergunning regulerend ingrijpen mogelijk maken. Tegelijkertijd zet Amsterdam sterk in op faciliterende samenwerking via transformatieteams, BIZ’en en intensieve contacten met vastgoedeigenaren. Het realiserende vermogen komt vooral tot uiting in deelname aan NV Zeedijk, Stadsgoed NV en Stadherstel, waarmee de gemeente zelf vastgoed kan verwerven en herontwikkelen. Dit maakt Amsterdam een typisch voorbeeld van een ondernemende binnenstad.
Utrecht – de samenwerkende binnenstad
Utrecht kiest voor een samenwerkende benadering, waarin relationele sturing en gedeelde verantwoordelijkheid centraal staan. In het programma Morgen Mooier Maken werken gemeente, Centrummanagement Utrecht en vastgoedeigenaren structureel samen aan het versterken van het ondernemingsklimaat en het verbeteren van het verblijfsklimaat. De Omgevingsvisie Binnenstad 2040 geeft duidelijk richting aan de Utrechtse binnenstad. De nadruk ligt op een faciliterende rol via instrumenten zoals de quickscan‑aanpak en de inzet van een vastgoedoperator die bemiddelt tussen pandeigenaren en ondernemers. Realisatie via het verwerven van vastgoed wordt nog beperkt ingezet, maar wordt wel verkend voor toekomstige opgaven. Met de quickscan-aanpak ondersteunt de gemeente initiatiefnemers voor transformatie in een vroeg stadium, waardoor het vergunningstraject soepeler kan verlopen. Ook worden initiatiefnemers geholpen met het opstellen van een haalbaarheidsanalyse en business case. Dit heeft geleid tot meer wederzijds begrip tussen eigenaren en de gemeente en tussen verschillende gemeentelijke afdelingen.
Deze aanpak kan impasses doorbreken bij verschillende pandeigenaren bij transformatie van meerdere panden tegelijk of financiële ondersteuning bij startende ondernemers van veranderingen van de plint of realiseren bovenverdiepingen. Hiermee kan Utrecht worden getypeerd als samenwerkende binnenstad.
Groningen – de regisserende binnenstad
Groningen volgt een regisserende strategie, gedreven door de wens om meer directe sturingsmacht te krijgen in een markt met relatief lage investeringsdynamiek. Met beleidsdocumenten zoals Bestemming Binnenstad en Ruimte voor Retail geeft de gemeente richting, terwijl regulerende instrumenten zoals de verhuurdersvergunning en de opkoopbescherming worden ingezet om ongewenste ontwikkelingen te beperken. De kern van de regisserende aanpak ligt in het besluit om een publiek ontwikkelbedrijf op te richten dat zelf panden kan verwerven, (her)ontwikkelen en exploiteren. Dit maakt Groningen het meest uitgesproken voorbeeld van een regisserende binnenstad.
Invloed van lokale context op gemeentelijke rolopvattingen
Hoewel Amsterdam, Utrecht en Groningen vergelijkbare uitdagingen kennen in hun binnenstedelijke winkelgebieden, kiezen ze verschillende rolopvattingen. Deze verschillen komen minder door de problematiek zelf en meer door contextuele factoren die bepalen welk sturingsmodel lokaal werkt.
Een eerste factor is de traditie van stedelijk ingrijpen en de institutionele infrastructuur. Amsterdam heeft een lange geschiedenis van publiek-private samenwerking en vastgoedinterventies, met organisaties als NV Zeedijk, Stadsgoed NV en Stadherstel. Dit maakt een ondernemende rol logisch en haalbaar. Groningen mist zo’n traditie en leunt meer op publieke organisatiekracht, waardoor een regisserende rol via een publiek ontwikkelbedrijf passender is. Utrecht heeft juist sterke samenwerkingsstructuren, zoals centrummanagement en het Ondernemersfonds, waardoor een samenwerkende rol voor de hand ligt.
Een tweede factor is de marktdynamiek. Amsterdam kent een sterke, internationale vastgoedmarkt die publiek-private samenwerking stimuleert. In Groningen is de markt zwakker en minder aantrekkelijk voor investeerders, wat een actievere publieke rol vereist. Utrecht zit hier tussenin: stabiel en aantrekkelijk, maar zonder oververhitting, waardoor samenwerking zonder directe eigendomsinterventie effectief blijft.
Ten slotte speelt bestuurlijke cultuur een rol. Amsterdam stimuleert experiment en innovatie, passend bij een ondernemende rol. Groningen legt nadruk op sturing en publieke verantwoordelijkheid, wat een regierol ondersteunt. Utrecht richt zich op samenwerking en proces, waardoor een faciliterende rol daar het meest effectief en legitiem is (Janssen & Kretschmann, 2025a; 2025b).
Conclusie en vervolgonderzoek
De casuïstiek van Amsterdam, Utrecht en Groningen laten zien dat de keuze voor een gemeentelijke rol geen neutrale beleidskeuze is, maar voortkomt uit soms diepgewortelde lokale kenmerken. De transformatieopgave is vergelijkbaar, maar de strategie verschilt omdat gemeenten handelen binnen de grenzen en mogelijkheden van hun eigen institutionele traditie, economische realiteit en bestuurscultuur. Dit bevestigt dat effectieve regievoering in binnensteden altijd maatwerk is, zoals ook blijkt uit een recente achtergrondstudie van het Planbureau van de Leefomgeving (2025). Er bestaat geen uniforme aanpak, maar wel een gedeeld besef dat gemeenten hun rol bewust moeten kiezen én moeten kunnen schakelen tussen rollen afhankelijk van de opgave en fase van transformatie.
In een lopend RAAK-Publiek onderzoek (Spel, Spelers en Speelveld) door Hanze Hogeschool Groningen, Fontys Hogescholen en Avans Hogeschool gaan we dieper in op de rollen van gemeenten. In zeven Nederlandse binnensteden onderzoeken we op micro-niveau de handelingsperspectieven voor de publieke binnenstadprofessionals opdat zij beter zijn toegerust op hun rol in deze transformatieopgave.
Het onderzoek heeft als doel inzicht te bieden in effectieve handelingsstrategieën voor binnenstedelijke vraagstukken en de rol die verschillende actoren daarin kunnen vervullen. Door het analyseren van bestaande praktijken en het vergelijken van uiteenlopende stedelijke contexten, beoogt het onderzoek handelingsperspectieven te formuleren die toepasbaar zijn in beleid en uitvoering.
Het resultaat is een samenhangend overzicht van strategieën, inclusief bijbehorende rollen, instrumenten, randvoorwaarden en benodigde competenties.
Daarnaast willen wij met het onderzoek de opgedane kennis breed toegankelijk maken, zodat zowel beleidsmakers, professionals als onderzoekers deze kunnen benutten om beter onderbouwde keuzes te maken en de kwaliteit en vitaliteit van binnensteden te versterken.
Over de auteur: Tom Kretschmann
Tom Kretschmann is als onderzoeker verbonden aan het lectoraat Duurzaam Gebouwde Omgeving en als docent aan de opleidingen Bouwkunde en Ruimtelijke Ontwikkeling van Avans Hogeschool.
Over de auteur: Ingrid Janssen
Ingrid Janssen is lector Duurzaam Gebouwde Omgeving bij Avans Hogeschool. Daar geeft zij vorm aan het onderzoeksprogramma “Building Sustainable Communities”.
Literatuurlijst:
BURA Urbanism & Stec Groep. (2022). Verkenning G6 binnensteden: Sturen op transformatie. City Deal Dynamische Binnensteden.
Colliers. (2024). Het veranderd winkellandschap in Nederlandse binnensteden. https://www.colliers.com/nl-nl/research/het-veranderd-winkellandschap-in-nederlandse-binnensteden
Janssen, I., & Kretschmann, T. (2025a). Regie door vastgoedeigendom: Gemeentelijke rollen en instrumenten bij de transformatie van binnenstedelijke winkelgebieden. Centre of Expertise Veiligheid & Veerkracht, Avans Hogeschool.
Janssen, I., & Kretschmann, T. (2025b). Sturen met stenen: Nieuwe rollen voor gemeenten bij transformatie winkelgebieden. Centre of Expertise Veiligheid & Veerkracht, Avans Hogeschool.
Planbureau voor de Leefomgeving. (2025). Werken aan transformatie: Reflectie op programma Agenda Stad. https://www.pbl.nl/publicaties/werken-aan-transformatie-reflectie-op-programma-agenda-stad
Retailagenda. (2020). Lokale transformatie in beeld: Wat werkt wel en wat werkt niet? https://www.retailinsiders.nl/
Ruigrok, A. (2024). De moderne agora. https://www.dnws.nl/de-moderne-agora/
Stec Groep. (2025). Marktverwachtingen retail 2025–2027: Winkelmarkt wendbaar ondanks faillissementen. Stec Groep.
Verheul, W. J., Daamen, T., Heurkens, E., Hobma, F., & Vriends, R. (2017). Gebiedstransformaties ruimte voor durf en diversiteit. TU Delft.
Mail the editors
