Stedenbouw als balanceeract tussen publiek en privaat
Editie: 33- Public vs. Private
Published on: 04 juli 2026
Stedenbouw heeft, veel meer dan architectuur, een sterk publieke component. Traditioneel werken architecten meestal voor private bouwheren, terwijl stedenbouwkundigen zich bezighouden met het organiseren van het publieke domein en het in toom houden of op zijn minst reguleren van particuliere initiatieven. In de huidige tijd van publiek-private samenwerking moet de stedenbouwkundige vaak schipperen tussen publieke en private belangen. Maar te veel compromissen sluiten kan funest zijn voor de ruimtelijke kwaliteit. In een goed stedenbouwkundig plan is zowel de kwaliteit van de openbare ruimte als die van de individuele gebouwen hoog én versterken zij elkaar. Maar zijn de belangen van de overheid en de markt niet te verschillend? En wat betekent het samenbrengen van deze belangen voor de balanceer-act, die het maken van een stedenbouwkundig plan is?
Van overheid naar markt
Begin jaren 90 van de vorige eeuw was er een omwenteling gaande, een ingrijpende verandering in de manier waarop grootschalige gebiedsontwikkelingen werden aangepakt. Het neoliberale tijdperk van ‘meer markt, minder overheid’ was aangebroken. Het Rijk kwam in 1988 met de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX). In deze nota werden grootschalige locaties aan de randen van steden aangewezen om nieuwbouwwijken te bouwen. Die locaties waren overeengekomen in akkoorden tussen het Rijk en provincies of regio’s. Het doel was de woningnood te lenigen en suburbanisatie op te vangen door gevarieerde woon-werkgebieden te creëren, dichtbij belangrijke steden.
Sinds de introductie van de Woningwet in 1901 lag het initiatief voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland bij de Rijksoverheid, met regels en subsidies. Vinex brak met deze traditie. Op de Vinex-locaties moesten de grote marktpartijen minimaal 70 procent van de nieuwbouwwoningen realiseren. Voor de sociale woningbouw bleef maximaal 30 procent over. Marktpartijen, zich bewust van hun nieuwe en machtige positie, begonnen direct met het verwerven van land. Gemeenschappelijke Exploitatiemaatschappijen (GEM’s) werden opgericht met publieke en private aandeelhouders. Publiek-private samenwerking (PPS) werd de standaard.
Schuytgraaf als pionier in PPS
In 1996 kreeg KCAP de opdracht voor het masterplan van de Vinex-locatie Schuytgraaf. In dit nieuwe stadsdeel aan de zuidwestzijde van Arnhem moesten ruim 6500 woningen worden gerealiseerd. Opdrachtgever was de GEM Schuytgraaf, een PPS waarin de gemeente Arnhem en een aantal grote marktpartijen zich verenigd hadden.
Figuur 1: Ontwikkelvisie KnoopXL/Fellenoord, Eindhoven, 2021
De drager van het masterplan voor Schuytgraaf is het aanwezige landschap van de Overbetuwe, waarin vijfentwintig intieme ‘buurten’ van verschillende dichtheden zijn gerealiseerd. Tussen de bebouwing blijven corridors en landschapskamers open in de vorm van bestaande boomgaarden of weiden, maar ook sportvelden, parken en waterelementen zoals een kanobaan.
Voor elke ‘buurt’ is een apart stedenbouwkundig plan opgesteld door verschillende stedenbouwkundige bureaus, onder auspiciën van een supervisor. De stedenbouwkundigen sturen de architecten binnen elke buurt aan en bewaken de samenhang met een beeldkwaliteitsplan.
Het landschapsontwerp en het concept van buurten maken het plan uiterst flexibel voor wijzigende (markt)omstandigheden. Het plan is namelijk ‘voltooid’ in elke fase van zijn ontwikkeling, onafhankelijk van de plaats waar met bouwen wordt begonnen.
Toch maakte dit concept het plan ook kwetsbaar. Niet lang na de realisatie van de eerste ‘buurten’ moest op verzoek van de GEM Schuytgraaf extra uitgeefbare grond worden gevonden. Buurten werden ‘opgedikt’ ten koste van de landschapsstructuur. Op deze manier konden meer woningen worden gerealiseerd en werden tegelijkertijd aanleg- en beheerkosten van het openbaar gebied gereduceerd.
Een tweede kwetsbaarheid lag in de late realisatie van voorzieningen. Zowel publieke (scholen) als private (winkels) voorzieningen werden pas gerealiseerd toen een aanzienlijk deel van de woningen al gebouwd en verkocht was. Dit was in het belang van de aandeelhouders, maar het leidde tot frustratie onder de nieuwe bewoners.
Een derde kwetsbaarheid was de krimpende woningmarkt. Na het uitbreken van de vastgoedcrisis in 2009 stokte de woningproductie. Rond 2012 heeft de gemeente Arnhem besloten de samenwerking in de GEM Schuytgraaf te beëindigen, vanwege de crisis op de woningmarkt en financiële risico’s. De gemeente Arnhem heeft de resterende ontwikkeling van de wijk sindsdien zelf opgepakt.
Uiteindelijk is het masterplan met het landschappelijk raamwerk gedurende dertig jaar sterk genoeg gebleken om overeind te blijven onder heel verschillende marktomstandigheden, met en zonder PPS.
PPS in binnenstedelijke verdichting Fellenoord Eindhoven
Hoe ziet PPS in grootschalige gebiedsontwikkeling anno 2026 eruit? Sinds de Vinex is er veel veranderd. Vanaf de Vijfde Nota in 2001 en de daaropvolgende Nota Ruimte verschoof de focus van uitleglocaties naar binnenstedelijke verdichting. Ook nam het Rijk weer meer regie. In 2022 lanceerde de Rijksoverheid het Programma NOVEX: een initiatief om de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) uit te voeren en de ruimtelijke inrichting van Nederland te coördineren. Binnen het programma NOVEX zijn zeventien grootschalige woningbouwlocaties aangewezen. Hier moeten het Rijk, de regio’s en private partijen gebiedsgericht samenwerken om de woningnood effectief aan te pakken. Een van deze gebieden is Fellenoord/KnoopXL in Eindhoven.
Eindhoven is van oudsher een bedrijvige, ondernemende stad. Geen stad in Nederland is ruimtelijk zo gevormd door economische activiteit als Eindhoven. De explosieve groei van Philips zorgde tot en met de jaren zeventig voor een constante aanwas van woningen en fabrieken binnen de stadsgrenzen. In Eindhoven zijn de lijnen tussen ondernemers en bestuurders bovendien kort. Daardoor vinden ruimtelijke ontwikkelingen door economische activiteit relatief snel plaats. Eindhoven is uniek in hoe het verschillende transities met verschillende snelheden heeft weten op te nemen in de ruimtelijke verschijningsvorm van de stad
Zo ook het stationsgebied van Eindhoven. Toen KCAP in 2018 startte met de ontwikkelvisie Fellenoord/KnoopXL, begon een nieuw hoofdstuk van een ruimtelijke transitie die al sinds de jaren vijftig gaande was. In het gebied had de gemeente, afgezien van de infrastructuur, relatief weinig bezit. Het was dus van groot belang om in goed contact te komen met de private partijen in het gebied. Sommige van hen hadden zelfs al plannen voor hun locaties ontwikkeld. Daarom organiseerden we een ‘intake’, waarbij we alle stakeholders en initiatiefnemers de gelegenheid gaven om hun plannen individueel aan ons te presenteren, in aanwezigheid van de gemeente. Vervolgens hebben we deze plannen samen opgetekend in één groot plan. Al snel bleek dat de som der delen zeker nog niet direct één geheel was. Sommige plannen belemmerden zelfs elkaars potentieel. Vanuit de private partijen kwam dan ook snel de roep om regie en duidelijkheid.
De ontwikkelvisie Fellenoord/KnoopXL grijpt terug op de principes uit Schuytgraaf: een robuust raamwerk, waarbinnen een flexibele invulling mogelijk is. Dat biedt aan de ene kant duidelijkheid, maar aan de andere kant ook voldoende flexibiliteit.
Het raamwerk voor Fellenoord/KnoopXL bestaat uit drie hoofdonderdelen: (1) de vergroende Dommelvallei met Dommelpassage, (2) de Fellenoord als autoluwe Stadsboulevard en (3) een compleet vernieuwde, multimodale OV-knoop met een nieuw, groen stationsplein. Binnen dit raamwerk bevinden zich tien kleinere stedenbouwkundige eenheden (ontwikkelclusters). Binnen deze clusters bevinden zich één of meerdere grondeigenaren. De gemeente Eindhoven is ook in een aantal clusters eigenaar.
Voor de clusters zijn zogenoemde clusterpaspoorten opgesteld, die de ruimtelijke en programmatische opgave voor een cluster formuleren. De clusters kunnen qua stedenbouw en programma verder worden uitgewerkt aan de hand van de spelregels die in het clusterpaspoort zijn opgenomen. KCAP werkte al eerder succesvol met een set van ruimtelijke spelregels bij het masterplan voor het Wijnhaveneiland in Rotterdam. Zo is bijvoorbeeld het aantal torens en de exacte positie daarvan niet vooraf vastgelegd.
Het was aan de (private) stakeholders binnen een cluster om met initiatieven te komen voor hun cluster. Buren binnen een cluster zochten elkaar op om plannen te maken, waarmee ze zich vervolgens meldden bij de gemeente. Kansrijke initiatieven kregen de gelegenheid hun plannen verder te ontwikkelen, onder begeleiding van gemeente en supervisor. Voorwaarde was wel dat ze een integraal en onderling afgestemd plan voor het hele cluster voorlegden, dus geen individuele vastgoedprojecten. In de plannen voor een cluster moesten zaken als programmering, parkeren en openbare ruimte op clusterniveau zijn geadresseerd.
Private partijen waren over het algemeen blij met de duidelijkheid die dit proces verschafte. Wat wel opviel is dat veel initiatieven de bovenkant van het laadvermogen opzochten en vaak zelfs daarover heen gingen. Ook bleek een goede onderlinge afstemming tussen de programmering van de verschillende clusters een uitdaging. Dat is ook een logisch gevolg van het feit dat de clusters niet tegelijkertijd tot ontwikkeling komen. Een vrij sterke publieke sturing blijkt uiteindelijk dus nodig om ervoor te zorgen dat het plan als geheel niet ‘ontploft’, en de juiste differentiatie wordt gerealiseerd.
Stedenbouw als moderator tussen publiek en privaat
Stedenbouw gaat in essentie over de balans tussen regels en vrijheid. Kevin Lynch schreef in zijn beroemde standaardwerk The Image of the City al in 1960 dat “…de stad het product is van vele bouwers die de structuur voortdurend aanpassen om hun eigen redenen. Hoewel de algemene contouren ervan enige tijd stabiel kunnen blijven, verandert ze voortdurend in detail. Er kan slechts gedeeltelijke controle worden uitgeoefend over de groei en vorm ervan.”
Flexibiliteit voor toekomstige invulling van een stedenbouwkundig plan is belangrijk. We weten immers nu niet precies wat er over tien jaar nodig is. Tegelijkertijd garandeert een goed stedenbouwkundig plan een hoge kwaliteit van zowel de openbare ruimte als de gebouwen. Hiervoor zijn regels nodig. Dat is zowel in het publieke als in het private belang. Daarbij is een gemeenschappelijk begrip van, en overeenstemming over een hoge ruimtelijke kwaliteit cruciaal. Het is de taak van de ruimtelijk ontwerpers om de focus hierop te houden. Ruimtelijke kwaliteit kan vooraf in een stedenbouwkundig plan worden vastgelegd, maar dat is niet genoeg. Het maken van een stuk stad duurt lang, terwijl inzichten en omstandigheden veranderen. Dit vraagt om een lange adem en het vereist een continu, creatief en open proces met alle betrokken partijen.
Voor succesvolle gebiedsontwikkeling moeten overheid en markt goed samenwerken. Die manier van samenwerking is de afgelopen dertig jaar sterk veranderd. Maar een constante is de balanceer-act van de stedenbouw. De stedenbouw moet publieke en private belangen bij elkaar brengen, zonder te belanden in een zouteloos compromis.
Figuur 2: Masterplan Schuytgraaf, Arnhem, 2002
Over de auteur: Frank Werner
Frank Werner is directeur bij KCAP, een internationaal ontwerpbureau voor architectuur, stedenbouw en landschap. Hij is gespecialiseerd in het ontwerp van binnenstedelijke knooppunten. Hij werkte de afgelopen jaren intensief aan de internationale KnoopXL in Eindhoven.
Literatuurlijst:
Borries, F. von, Christiaanse, K., Ursprung, P., Stiphout, W. van, S. Werner, Marshall, R. (2005) Situation: KCAP Architects & Planners . NAi Uitgevers.
Duivesteijn, A. (1999). Vinex, architectuur van het aanbod. In H. Ibelings, B. Lootsma, & P. Meurs (Red.), Jaarboek Architectuur in Nederland 1998-1999 (pp. 146-151). NAi Uitgevers.
Gemeente Eindhoven. (2021). Ontwikkelvisie Fellenoord/Internationale Knoop XL: Eindhoven 2040 [PDF]. Geraadpleegd van https://www.openeindhoven.nl/
Kerkdijk, H. (2022). Eindhoven Variomatic. Lecturis.
Lynch, K. (1960). The image of the city . Cambridge, Mass: MIT Press.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (1988). Vierde nota over de ruimtelijke ordening (TK 1987-1988, 20 490, nrs. 1-2). Staatsuitgeverij.
Mail the editors