De ladder voor duurzame verstedelijking: binnenstedelijk bouwen is het uitgangspunt

Editie: 27

Gepubliceerd op: 31 maart 2020

Het bouwen van woningen, het uitbreiden van winkel- of kantoorruimte of bedrijventerreinen, het realiseren van een nieuw schoolgebouw of de komst van een bioscoop in het stadscentrum; zomaar een greep uit een aantal plannen die mogelijk onderworpen zijn aan de zogenaamde ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. De Ladder is het juridisch kader voor alle ruimtelijke plannen van gemeenten en provincies en is gericht op het tegengaan van leegstand en overcapaciteit. De Laddertoets die aan de stedelijke ontwikkeling voorafgaat stimuleert decentrale overheden om een zorgvuldige afweging te maken tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen en om onnodig bouwen in landelijk gebied te voorkomen.


Op 1 oktober 2012 is de Ladder voor duurzame verstedelijking in werking getreden als motiveringsvereiste in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Aanleiding hiervoor was de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin het Rijk de zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten als ‘nationaal belang’ zijnde aanduidde en de Ladder voor het eerste introduceerde. Gemeenten en provincies dienden een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling te onderbouwen aan de hand van een drietal te nemen stappen. In 2014 constateerde het Planbureau voor de Leefomgeving dat de Ladder in meer dan 70% van de onderzochte plannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maakten, in zijn geheel niet werd toegepast. Twee jaar later was hier slechts in 29% van de gevallen sprake van. Toch zag de regering aanleiding om op 1 juli 2017 de Ladder in het Bro te wijzigen. Hoewel het wetsartikel is vereenvoudigd, ervaart de praktijk anno 2020 nog steeds problemen met de toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking.

Nieuwe stedelijke ontwikkeling

Niet alle ruimtelijke ontwikkelingen behoeven de Ladder voor duurzame verstedelijking te doorlopen. Slechts als sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, komt de Laddertoets in beeld.

Een stedelijke ontwikkeling is een ‘ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen’. Er is de afgelopen jaren een stroom aan jurisprudentie verschenen over wat al dan niet onder een stedelijke ontwikkeling dient te worden verstaan. Wat denkt men van infrastructuur, windmolens en zonneparken? Géén stedelijke ontwikkeling. En van horecavoorzieningen die worden gerealiseerd ten dienste van een recreatiepark? Eveneens geen stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. Daarentegen kwalificeert het gebruik van bebouwing voor een evenement, ondanks het tijdelijke karakter ervan, wél als stedelijke ontwikkeling, evenals de verplaatsing van een paardenmanege gelegen in landelijk gebied. Het hangt dus veelal af van de omstandigheden van het geval. Een typisch juristenantwoord, maar het slaat wel de spijker op de kop. Alleen al deze jurisprudentie toont aan dat het voor gemeenten en provincies soms lastig kan zijn om te beoordelen of een ruimtelijke ontwikkeling onder het toepassingsbereik van het tweede lid van artikel 3.1.6 van het Bro valt.

Als eenmaal vaststaat dat er zich een stedelijke ontwikkeling voordoet, is vervolgens vereist dat deze nieuw dient te zijn. De lijn die in de rechtspraak wordt gevolgd komt er kortgezegd op neer dat er sprake moet zijn van nieuw beslag op de ruimte en dus een toename van bebouwingsmogelijkheden. Een enkele functiewijziging (bijvoorbeeld van bestaand bedrijfspand naar restaurant) is in beginsel geen nieuwe stedelijke ontwikkeling.

De Ladder als drietrapsraket

De Ladder voor duurzame verstedelijking daterend van 1 oktober 2012 vergde van decentrale overheden een onderbouwing van een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling in de toelichting bij een ruimtelijk besluit. De toelichting bij een besluit dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakte, diende aan drie voorwaarden c.q. treden te voldoen. Pas als de eerste trede zonder moeite kon worden doorlopen, werd toegekomen aan de toets aan de tweede trede, enzovoort. De Laddertoets luidde als volgt:

  1. Is er sprake van een actuele regionale behoefte?
  2. Zo ja, kan die regionale behoefte binnen bestaand stedelijk gebied worden verwezenlijkt?
  3. Is het antwoord op trede 2 ‘nee’, dan moet worden beschreven in hoeverre in die behoefte wordt voorzien op locaties die passend ontsloten zijn.

De eerste trede beoogde leegstand van bebouwing te voorkomen doordat aannemelijk moest worden gemaakt dat een plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidde. Voor woningbouw betekende dit bijvoorbeeld dat inzichtelijk moest worden gemaakt dat de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling niet tot onnodige leegstand zou leiden (kwantiteit). De leegstand van bijvoorbeeld goedkope eengezinswoningen verhinderde echter niet dat er een behoefte bestond aan woningen in het duurdere segment (kwaliteit). Daarbij moest niet alleen worden gekeken naar de behoefte binnen de eigen gemeente maar ook naar ‘de regio’. Hoe groot het bereik van de regio was, was (uiteraard!) afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Zo is het verzorgingsgebied van de bakker om de hoek en de lokale supermarkt aanzienlijk kleiner dan dat van een groot ziekenhuis.

Als bleek dat er sprake was van een actuele regionale behoefte, moest worden onderzocht of deze behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kon worden verwezenlijkt. Dit kon door op lege plekken de ruimte ‘in te vullen’, een andere bestemming te geven aan een gebied, door herstructurering van bestaande terreinen of door transformatie van bestaande gebouwen of gebieden. Wanneer de regionale behoefte niet of niet geheel binnen bestaand stedelijk gebied kon worden verwezenlijkt, diende te worden getoetst aan de derde trede.

De derde en laatste trede speelde dus een rol wanneer een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied moest worden gerealiseerd. Dit was toegestaan, mits inzichtelijk werd gemaakt in hoeverre die ruimtelijke ontwikkeling zou voorzien in de behoefte op locaties die op meerdere wijzen passend ontsloten waren. Hier was al gauw aan voldaan indien woningen bijvoorbeeld goed toegankelijk waren doordat er zich fietspaden, autowegen en een openbaar vervoer-netwerk bevonden.

Gewijzigde Laddersystematiek

Per 1 juli 2017 is het tweede lid van artikel 3.1.6 Bro gewijzigd. In de praktijk werd de toepassing van de Ladder namelijk veelal als lastig ervaren en bleef vaak achterwege. Knelpunten waren onder andere de soms onduidelijke begrippen, de toepassing van de Ladder bij globale en flexibele bestemmingsplannen, de onderzoekslasten en de regionale afstemming. Enkele dagen voordat de nieuwe Ladder in werking is getreden, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in een overzichtsuitspraak (28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724)de hoofdlijnen van de Ladder uiteengezet, welke ook van toepassing zijn op de nieuwe, gewijzigde Ladder.
Wederom is vereist dat zich een nieuwe stedelijke ontwikkeling voordoet. De gewijzigde Ladder bevat echter geen treden meer: trede 1 en 2 zijn samengevoegd en trede 3 is geschrapt.  Voortaan moet de toelichting bij een besluit (bijvoorbeeld de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan) dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling bevatten (vgl. trede 1). Indien het besluit de ontwikkeling mogelijk maakt buiten bestaand stedelijk gebied, moet aanvullend worden gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien (vgl. trede 2). Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.
Weliswaar kan van een ‘echte’ ladder niet meer gesproken worden, maar voor de praktijk is er in wezen weinig veranderd met de komst van de nieuwe systematiek. De uitgebreide motiveringsplicht geldt vanaf 1 juli 2017 voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied. Binnen het bestaand stedelijk gebied moeten gemeente- en provinciebesturen (slechts) beschrijven of behoefte bestaat aan nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Hoewel de toets dus enigszins vereenvoudigd is, blijft het uitgangspunt dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling dient te voorzien in een behoefte die in beginsel binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Willen gemeenten en provincies dit aan kunnen tonen dan dienen zij, net als voorheen, gedegen kennis van zaken te hebben.

Aandachtspunten voor de vastgoedpraktijk

Elk ruimtelijk plan van een initiatiefnemer dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt en om wijziging van het geldende bestemmingsplan (uitwerkings- en wijzigingsplannen daarbij inbegrepen) of een omgevingsvergunning buitenplans afwijken vraagt, is Ladderplichtig. Of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt onder meer bepaald door de aard en omvang van de ontwikkeling in relatie tot de omgeving. Zo is de uitbreiding van een winkel- of kantoorruimte of een bedrijventerrein met minder dan 500m2 aan bruto-vloeroppervlak in beginsel geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, Bro. Voor wonen geldt, dat voor woningbouwlocaties vanaf twaalf woningen in beginsel sprake is van een stedelijke ontwikkeling die getoetst dient te worden aan de Ladder.

Wanneer het ruimtelijk verzorgingsgebied van het plan groter is dan de gemeentegrens, is het voor de initiatiefnemer belangrijk te onderbouwen dat het plan geen negatieve ruimtelijke effecten op de regio heeft. Daarnaast dient de initiatiefnemer voorbereid te zijn op extra discussie wanneer het plan voorziet in een ontwikkeling die buiten bestaand stedelijk gebied gerealiseerd gaat worden. De gemeente dient dan in beginsel vast te stellen en te onderbouwen dat het plan niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd.

Als een ruimtelijke ontwikkeling niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, is artikel 3.1.6, tweede lid, Bro niet van toepassing, dit neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid moet worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening moet namelijk onder meer beoordeeld worden of de in het plan voorziene bestemmingen passende bestemmingen zijn en of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd.

Het is voor concurrenten in de vastgoedbranche aantrekkelijk om een ruimtelijk plan te dwarsbomen door een beroep te doen op artikel 3.1.6, tweede lid, Bro. Dat gebeurde in de praktijk dan ook veelvuldig. Het relativiteitsvereiste ex artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan hier echter aan in de weg staan. Dit artikel sterkt ertoe dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro heeft ten doel zorgvuldig ruimtegebruik ten behoeve van stedelijke ontwikkelingen te garanderen. De concurrent, werkzaam in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, dient aan te tonen dat er sprake is van relevante leegstand die uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening tot een onaanvaardbare situatie zal leiden. Dit is doorgaans voor de appellerende concurrent een lastige horde. Onvoldoende is dat de ruimtelijke ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming. Het enkele feit dat de ruimtelijke ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld als het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Daarnaast zou relevante leegstand zich voor kunnen doen indien als gevolg van de voorziene ruimtelijke ontwikkeling leegstand ontstaat in de directe omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand, waarbij tevens het ondernemingsklimaat wordt aangetast. De ABRvS overdenkt dit in een zaak waar (zie ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855) Karwei en Praxis Tuincentrum naast elkaar zijn gelegen op een terrein waar voor het overige geen publiekstrekkers zijn gevestigd. De komst van concurrent Bauhaus, met tuinmarkt, zou als gevolg van concurrentie kunnen leiden tot de sluiting van Praxis Tuincentrum. De eventuele leegstand van het pand van Praxis Tuincentrum zal naar het oordeel van de Afdeling relevant kunnen zijn voor het ondernemingsklimaat van Karwei. Karwei kan in dit voorbeeld daarom wel met succes een beroep doen op artikel 3.1.6 lid 2 Bro.

Een observatie

Op dit moment is in het omgevingsrechtelijke domein het stikstofprobleem een hot item. Echter, de Ladder voor duurzame verstedelijking is ook nog steeds een belangrijk thema in de praktijk. Zo informeerde minister Ollongren bij brief van 29 augustus 2019 de Tweede Kamer nog over de uitkomsten van een onderzoek naar de werking van de nieuwe Ladder voor woningbouw. De Kamer had de minister namelijk gevraagd te onderzoeken of de Ladder moest worden aangepast om knelpunten weg te nemen die gemeenten bij woningbouwprojecten ervaren. Zo was de angst dat het met het oog op het woningtekort in sommige gevallen nodig zou zijn om over te programmeren, waarbij de vraag zich voordeed in hoeverre de laddertoets daarin in de weg staat. De uitkomst van dat onderzoek was overigens dat zowel provincies als gemeenten in het algemeen weinig knelpunten ervaren bij de uitvoering van de Ladder op het gebied van wonen. Wel heeft de minister een aantal aanbevelingen gedaan om de werking van de Ladder nog verder te verbeteren. Tot die tijd moeten wij het in de praktijk doen met de systematiek van de Ladder zoals uiteengezet in deze bijdrage.

 

Referenties

  • Minister Ollongren, Kamerbrief over rapport Ladder voor duurzame verstedelijking, 29 augustus 2019.
  • Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 13 maart 2012, rijksoverheid.nl.
  • PBL, ism KiM & CBS (2014), Monitor Infrastructuur en Ruimte 2014: Zicht op de effecten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Den Haag: PBL.
  • PBL, ism KiM & CBS (2016), Monitor Infrastructuur en Ruimte 2016: Zicht op de effecten van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Den Haag: PBL.
  • Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Handreiking Ladder, 31 mei 2017, infomil.nl.
  • J.J. Aerts & L. van der Meulen, ‘De ladder voor duurzame verstedelijking’, Gst. 2016/92, p. 494-503.
  • Nota van Toelichting, Stb. 2017/182.
  • ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724.
Mail de redactie