Transnationale vastgoedontwikkeling als symbool van oprukkend autoritarisme.
Editie: 27
Published on: 06 januari 2020
Steeds meer grootschalige vastgoedontwikkelingsprojecten in de wereld worden mede mogelijk gemaakt door een buitenlandse investeerder en/of ontwikkelaar. Ontvangende overheden doen er daarbij van alles aan om deze zoveel mogelijk te faciliteren. In dit artikel wordt beschreven hoe dergelijke circulaties van kapitaal en kennis gepaard kunnen gaan met het exporteren en importeren van autoritaire vormen van stadsontwikkeling.
Sinds het begin van de 21e eeuw zijn er een aantal mondiale trends te ontwaren die specifiek op aandacht van economisch geografen kunnen rekenen. Niet alleen nemen transnationale kapitaalstromen in zowel omvang als hoeveelheid nog altijd zienderogen toe; ook de geografieën van deze Foreign Direct Investments (FDI) zijn in rap tempo aan verandering onderhevig. Er is de laatste jaren een nieuwe transnationale elite ontstaan, overeenkomstig met wat steeds vaker de multipolaire wereldorde wordt genoemd. Nieuwe economische grootmachten, denk aan de landen die een aantal jaar geleden nog vaak de ‘BRICs’ werden genoemd, maar ook aan stadsstaten als Singapore of Dubai, worden op hun beurt regelmatig in een adem genoemd met een breed opkomend autoritarisme, en nieuwe vormen van staatsgeleid-kapitalisme. Op welke manier hangen deze politiek-economische trends samen met vastgoedontwikkeling, en welke impact heeft dit wereldwijd?
In mijn promotieonderzoek ligt de focus simpel gezegd op de ‘wat’, ‘hoe’ en ‘waarom’ vragen achter transnationale vastgoedontwikkelingen. Hoewel dit fenomeen niet per se nieuw is, is het interessant om te onderzoeken wie hier vandaag de dag precies bij betrokken zijn, in hoeverre projecten daadwerkelijk worden gerealiseerd, en welke belangen er achter schuilgaan.
Directe Buitenlandse Investeringen en Vastgoedontwikkeling
Vastgoed is mondiaal een van de snelst groeiende sectoren als het gaat over transnationale investeringen: niet alleen wordt er door rijke particulieren[1] veel belegd in bestaand vastgoed, ook grootschalige ontwikkelingsprojecten worden steeds vaker uitgevoerd met behulp van buitenlandse financierders en ontwikkelaars. Volgens fDi Intelligence, een aan de Financial Times gelieerd onderzoeksinstituut dat zich specialiseert in DBI[2], werd er in 2016 niet minder dan 157,5 miljard Amerikaanse dollar aangekondigd in het kader van transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten.
Wanneer we kijken naar de grootste investeerders in vastgoedontwikkeling tussen 2003 en 2014[3] (zie Tabel 1), dan valt op te merken dat naast een aantal Westerse landen, vooral investeerders uit het Midden-Oosten, Oost- en Zuidoost-Azië actief zijn geweest. Hierbij is het overigens wel interessant om te vermelden dat de gemiddelde aangekondigde investering namens laatstgenoemden veel hoger is ten opzichte van, bijvoorbeeld, Nederland. Waar de gemiddelde waarde per Nederlands project wordt geschat op 167 miljoen Amerikaanse dollar, is dat voor Japan en Maleisië ongeveer drie keer zo hoog, terwijl de Verenigde Arabische Emiraten (VAE), Qatar en Bahrein gemiddeld respectievelijk investeringen van één, anderhalf en vijfenhalf miljard per project aankondigen.
Dit verklaart dan ook direct de hoge positie van landen als Egypte en Libië als (veronderstelde) ontvangers van DBI. Uit onderzoek is namelijk gebleken dat veel DBI plaatsvindt tussen ofwel buurlanden, ofwel landen met overeenkomstige culturele kenmerken. De vastgoedsector vormt hierop geen uitzondering. Daarnaast valt in Tabel 1 te zien dat de eerdergenoemde BRIC-landen hier goed vertegenwoordigd zijn, evenals een aantal postcommunistische staten in Oost-Europa.
Als er empirisch verder wordt ingezoomd op een aantal projecten die een grote waarde (meer dan 500 miljoen US$) vertegenwoordigen, vallen twee dingen op. Ten eerste zijn dit vrijwel zonder uitzondering projecten die enerzijds een ‘mixed-use’ karakter hebben, en dus bestaan uit een mix van appartementen, kantoren en winkelcentra, terwijl ze vrijwel uitsluitend georiënteerd zijn op het op speculatieve wijze aantrekken van lokale of regionale elites of de vermogende diaspora. Dit staat in schril contrast met transnationale, modernistische vastgoedontwikkelingsprojecten ten tijde van de Koude Oorlog, die nog vooral werden gekenmerkt door utopische idealen op het gebied van sociale rechtvaardigheid. Ten tweede valt op dat een aanzienlijk deel van de projecten die worden aangekondigd, en dus zijn opgenomen in de fDi Markets-database, om uiteenlopende redenen uiteindelijk geen (volledige) doorgang vinden. Dit kan te maken hebben met problemen omtrent financiering (denk aan de naweeën van de financiële crisis van 2007/8) met weerstand en/of verzet van lokale overheden of burgers, of met autoritaire leiders en regimes die plotseling worden afgezet en opgevolgd (denk onder meer aan de gevolgen van de Arabische lente). Dit brengt ons naadloos bij het ‘hoe’ en ‘waarom’ achter hedendaagse transnationale ontwikkelingsprojecten.
Top-down niet altijd succesvol
Waar mega-vastgoedprojecten in het algemeen al behoorlijk complex zijn, zo voegt het ‘transnationale’ aspect nog eens een extra, vaak vrij ondoorzichtig, laagje toe. Om een beter begrip te ontwikkelen van de besluitvormingsprocessen, machtsrelaties en motivaties die achter dergelijke projecten schuilgaan, heb ik in het kader van mijn promotieonderzoek aan de Universiteit Gent, naast een uitgebreide literatuurstudie, veldwerk verricht in de Verenigde Arabische Emiraten en in Servië. Zodoende kon ik mezelf een beeld verschaffen van de perspectieven van zowel de financierder/ontwikkelaar en de faciliteerder/ontvanger van een concreet grootschalig, transnationaal vastgoedontwikkelingsproject, te weten ‘Belgrade Waterfront’ (figuur 1). Daarnaast bood deze aanpak mij inzichten in de relationele interacties tussen beide partijen. Met andere woorden: wie neemt welke beslissing, en hoe trachten de betrokkenen deze processen te rechtvaardigen?
Figuur 1 Belgrade Waterfront, dat werd aangekondigd in 2014, is een grootschalig vastgoedontwikkelingsproject dat wordt ontwikkeld door het in Abu Dhabi gevestigde, overheidsgelieerde bedrijf Eagle Hills. Foto gemaakt door auteur.
Op basis van mijn onderzoek ben ik tot de conclusie gekomen dat het vandaag de dag regelmatig voorkomt dat beleidsmakers en verantwoordelijke politici, veelal op nationaal niveau, alles in het werk stellen om de buitenlandse ontwikkelaar zoveel mogelijk haar gang te kunnen laten gaan. Dit wil zeggen dat er regelmatig bestaande wet- en regelgeving wordt aangepast om het door internationale (st)architectenbureaus gemaakte ontwerp te kunnen realiseren. Het project krijgt, met andere woorden, een speciale status, al dan niet aan de hand van een ‘joint venture agreement’, en wordt grotendeels geïmplementeerd op de manier waarop de ontwikkelaar dit wenst. Hierbij valt te denken aan de financiering en de wettelijke verantwoordelijkheden, maar bijvoorbeeld ook aan de bijbehorende marketingcampagnes en tijdsplanning. Het komt in ieder geval niet veel voor dat er participatieve planningsprocessen of andere soorten van inspraak van burgers in het project worden geïntegreerd. Tegelijkertijd, zo werd mij bevestigd door mijn respondenten in de VAE die bij dergelijke projecten betrokken zijn geweest, wordt er opmerkelijk genoeg relatief weinig aandacht besteed aan haalbaarheidsstudies. Ook worden contextuele en culturele verschillen nog wel eens onderschat, waardoor projecten onvoldoende geïntegreerd zijn in zowel lokale institutionele besluitvormingsprocessen als het bestaande stedelijk weefsel.
Deze top-down, speculatieve en intransparante aanpak leidt dan ook regelmatig tot de nodige spanningen en protesten, waarbij burgers vrezen dat de ontwikkeling bijdraagt aan toekomstige ongelijkheden, en dat minder bedeelde burgers eerder zullen worden verstoten of uitgesloten dan dat zij meeprofiteren. In een aantal gevallen heeft de weerstand van verontruste burgers en/of lokale politici ertoe geleid dat de ontwikkelaar zich gaandeweg het project heeft teruggetrokken. Dit was bijvoorbeeld het geval in Modderfontein (Johannesburg), waar een Chinese ontwikkelaar van plan was om een nieuwe ‘smart city’[4] te bouwen bestaande uit glimmende torens met hoogwaardige appartementen en kantoren (Brill & Reboredo, 2018).
Autoritaire wereldstedelijke ambities
Ondanks deze vaak terugkerende controverses, zijn veel overheden, zeker in relatieve ontwikkelingslanden, nog altijd bereid om buitenlandse ontwikkelaars met open armen te ontvangen. In de wetenschappelijke literatuur wordt regelmatig beweerd dat de ambitie om een grootschalig vastgoedproject te realiseren vaak gepaard gaat met het streven naar een verhoogde status als ‘wereldstad’. Dit wil zeggen dat beleidsmakers hun steden zo zichtbaar mogelijk proberen te maken, om zo internationaal circulerende stromen van kapitaal, hoogopgeleide kenniswerkers, toerisme en hoogwaardige bedrijvigheid naar hun stad te lokken. Om dit te bewerkstelligen gaan overheden steeds speculatiever en ondernemender te werk, met alle mogelijke risico’s van dien (Golubchikov, 2010).
Het is dan ook niet voor niets dat degenen die grootschalige projecten lokaal trachten te legitimeren vaak de nadruk leggen op economische groeistrategieën, en dus vooral hameren op het aantal banen dat gecreëerd wordt, op zowel de korte (denk aan bouwvakkers) als de lange (denk aan de toekomstige kantoormedewerkers) termijn. Zij beweren zelfs wel eens dat het project van nationaal belang is, hetgeen aanpassingen in wet- en regelgeving zou moeten rechtvaardigen. Het heeft er soms dan ook alle schijn van dat politieke elites, bijvoorbeeld in Sub-Sahara Afrika, maar ook in Servië, transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten gebruiken om een, voor hen aantrekkelijke, autoritaire vorm van bestuur direct ofwel indirect te importeren, waarbij ze chaotische democratische besluitvormingsprocessen handig kunnen omzeilen. Bovendien levert zo’n project symbolisch kapitaal op: het benadrukt (internationaal) hun machtspositie, terwijl het (als alles goed gaat) leidt tot het achterlaten van een fysieke erfenis.
Direct of indirect rendement?
Aan de andere kant wordt er vaak gemakshalve van uit gegaan dat de betrokken ontwikkelaars en investeerders vooral uit zijn op direct rendement, en dat de geografie van hun projecten om die reden vooral kan worden verklaard door hun zoektocht naar de meest aantrekkelijke groeimarkten (zgn. ‘frontiers’, of ‘spatial fixes’), die worden vastgesteld op basis van demografische, economische en sociaal-ruimtelijke kenmerken. De drijfveren om over de grens te gaan ontwikkelen worden tevens uitgelegd door te wijzen naar de combinatie van een verzadigde thuismarkt en de aanwezigheid van een surplus aan kapitaal. Dit vertelt echter slechts een deel van het verhaal. Wanneer ontwikkelaars nauw verbonden zijn aan de staat, zoals vaak het geval is in eerdergenoemde ‘staatsgeleide kapitalistische economieën’ zoals China, Singapore en de VAE, kunnen namelijk heel andere factoren een rol spelen. Aangezien er op de markt voor grootschalige transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten relatief weinig puur private partijen actief zijn, is dit dus relevant om nader te bestuderen.
Uit mijn onderzoek is gebleken dat projecten vaak het gevolg zijn van bredere bilaterale verdragen tussen twee landen. Deze zijn, in het geval van autocratische regimes, soms het gevolg van persoonlijke overeenkomsten tussen regeringsleiders. De dynamieken achter Belgrade Waterfront, bijvoorbeeld, vallen alleen te begrijpen wanneer je beseft dat er tezelfdertijd bilaterale deals zijn gesloten op het gebied van onder andere landbouw, luchtvaart, en wapenindustrie. En deze constructie staat niet volledig op zichzelf. Andere onderzoekers hebben de laatste jaren aangetoond dat bijvoorbeeld ook Chinese staats gerelateerde ontwikkelaars speculatieve vastgoedontwikkelingsprojecten in het buitenland aangaan om zo de weg te plaveien voor ondernemingen uit andere sectoren. De herontwikkeling van respectievelijk de Chelsea Barracks in Londen door Qatari Diar (een ‘Sovereign Wealth Fund’), en de Battersea Power Station door een Maleisisch staats gerelateerd consortium kunnen ook in dit licht worden gezien.
En ook voor de exporterende machtselites speelt symbolisch kapitaal een rol. Zichtbaarheid is hierbij het sleutelwoord, evenals de legitimatie van een specifiek type ontwikkelingsmodel. Verschillende vastgoedexperts in Dubai en Abu Dhabi gaven toe dat het behalen van direct rendement op grootschalige transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten geen evidentie is, onder andere door de grote risico-/onzekerheidsfactor (bijvoorbeeld lokaal verzet of veranderingen van leiders/regimes), en het speculatieve karakter ervan (bijvoorbeeld het aanbod bepaalt de vraag). De transnationale activiteiten van staats gerelateerde ontwikkelaars zijn dan ook vooral bedoeld om verdere bilaterale samenwerkingsverbanden te faciliteren, om andere landen een specifiek stedelijk ontwikkelingsmodel op te dringen (zoals tijdens de Koude Oorlog vaak ook al de intentie was), of voor persoonlijke prestige (oftewel symbolisch kapitaal). Deze drijfveren zijn tenminste van toepassing op ontwikkelaars uit de VAE, maar moeten in het licht van recente mondiale politiek-economische trends niet als iets unieks worden gezien.
Conclusie
Dit artikel heeft aangetoond dat er bij transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten veel meer belangen een rol spelen dan slechts economische. Investeerders en ontwikkelaars van grote projecten onderhouden vaak nauwe banden met autoritaire overheden of autocratische leiders, en om die reden spelen bredere (geo-)politieke en symbolische drijfveren een belangrijke rol. Transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten zijn, om uiteenlopende redenen, niet zelden onsuccesvol. Desondanks lijkt de trend zich voort te zetten, en blijven ontwikkelaars gretig op zoek naar prestigieuze projecten in het buitenland. Dit wordt tegelijkertijd aangezogen door ontvangende overheden in ontwikkelingslanden. Het aantrekken van DBI geldt voor hen tegenwoordig vaak als beleidsdoel in het algemeen, terwijl het importeren van autoritaire vormen van stedelijk ontwikkeling een aantrekkelijke optie kan bieden om hun machtspositie te legitimeren en te verstevigen. Hoewel mijn onderzoek zich vooral heeft toegespitst op projecten vanuit de VAE, vertoont dit verhaal zonder twijfel parallellen met transnationale vastgoedontwikkelingen vanuit andere grote spelers, niet in de laatste plaats China. Toekomstig onderzoek zou nog concreter kunnen ingaan op deze overeenkomsten en verschillen.
[1] De zogenaamde ‘High Net Worth Individuals’
[2] DBI staat voor ‘Directe Buitenlandse Investeringen’, hetgeen een vertaling is van het meer gangbare ‘Foreign Direct Investment (FDI)’
[3] Deze data is afkomstig van fDi Markets. Helaas zijn meer recente cijfers – gezien de betaalde toegang tot deze database – niet beschikbaar. China valt bijvoorbeeld (nog) net buiten deze top 10.
[4] Veel transnationale vastgoedontwikkelingsprojecten gaan tegenwoordig gepaard met ‘fashionable’ labels zoals ‘smart’, ‘tech’ of ‘eco’, terwijl dit in de praktijk vaak weinig concreets betekent.
Bronnen:
Brill, F. & Reboredo, T. (2018) Failed Fantasies in a South African Context: the Case of Modderfontein, Johannesburg. Urban Forum, https://doi.org/10.1007/s12132-018-9348-1
Golubchikov, O. (2010) World-city-entrepreneurialism: globalist imaginaries, neoliberal geographies, and the production of new St Petersburg. Environment and Planning A, 42, 626-43, doi: 10.1068/a39367
Mail the editors