Regels bouwen geen betaalbare woningen
Editie: 33- Public vs. Private
Published on: 04 juli 2026
Nederland staat voor een ongekende opgave: de brede politieke ambitie (en grondwettelijke taak) om 100.000 nieuwe woningen per jaar te realiseren, waarvan twee derde betaalbaar (Wet Regie Versterking Volkshuisvesting), in een land waar schaarse bouwgrond, complexe wet- en regelgeving, een explosie van regels en een terugtredende overheid samenkomen in een structurele impasse. Sinds 2019 stagneert de Nederlandse productie op zo’n 70.000 woningen per jaar (bron: CBS Nieuwbouwmonitor sinds 2019) en de trend is vlak. Zelfs de continuïteit van de bouwstroom, op een lager niveau dan de politieke ambitie, is in gevaar.
De kern van dat vraagstuk is echter niet in de eerste plaats een tekort aan grond. Het is een fundamentele onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor het oplossen ervan — de markt of de overheid. Dat onderscheid vraagt om een heldere theoretische en praktische analyse.
Van kredietcrisis naar structurele impasse
Het tijdvak waarin wij ons thans bevinden kent zijn oorsprong in de banken- en kredietcrisis van 2008. Private investeringen in grond, ontwikkelprojecten en vastgoed kregen toen harde klappen. Vanuit de publieke sector werden vastgelopen projecten overgenomen en private actoren geholpen. Wat volgde daarna was een bezuinigingsoperatie: de overheid stelde zich ‘faciliterend’ op en trok zich terug uit actief grondbeleid. Vanaf circa 2013 moest de markt het risicodragend zelf doen.
In een klimaat van concurrentie en economisch herstel werden in stedelijke gebieden grondposities privaat tegen steeds hogere prijzen ingekocht. De publiek-politieke sturing op gebiedsontwikkeling werd geringer bij gebrek aan eigen posities. Het keerpunt in dit denken ontstond in 2017, toen de gemeente Amsterdam het 40-40-20 beleid introduceerde (ingevoerd als onderdeel van het bredere Amsterdamse woon- en grondbeleid voor nieuwbouwprojecten): van private woonprogramma’s diende 40% sociaal te worden ontwikkeld, 40% middelduur en 20% vrije sector. Dat beleid markeert het ontstaan van een golf van regeldruk. Via beleid op allerlei schaalniveaus werd vanaf toen getracht private grondposities te controleren om woningprogramma’s betaalbaar te maken. De kostprijs van ingekochte grond- en ontwikkelposities bleef echter oplopen, tot op de dag van vandaag. Ook de transactieprijzen van de gronden die door het Rijksvastgoedbedrijf worden getenderd en verkocht markeren die opwaartse markttrend.
Rond 2023 ontstaat een langzame, maar gefragmenteerde beweging waarbij publieke en private partijen weer toenadering zoeken om grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen financieel haalbaar te maken. Tegelijkertijd laait het publiek-politieke debat op over strategische vragen: hoe kan publiek-private samenwerking worden versneld? Welke wetgeving is nodig om publieke doelstellingen te realiseren zonder private investeringen te ontmoedigen? Is een planbatenheffing (belasting op de waardestijging) bij bestemmingswijziging voor private gronden een passend instrument? En: waar eindigt de financiële verantwoordelijkheid van de markt, en begint die van de overheid? Die laatste vraag is de meest fundamentele en tegelijk de minst beantwoorde.
Figure 1: Land: Merit Good of Market Good?
Een les uit de praktijk van gebiedsontwikkeling
Om te begrijpen waarom publiek-private samenwerking (PPS) zo complex is, helpt het te kijken naar een periode waarin het wél werkte. De Rijks-Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) uit de late jaren negentig bieden een leerrijke casus. Rondom zes belangrijke NS-stations werden grootschalige gebiedsontwikkelingen opgezet met als doel stedelijke kwaliteit te verhogen, de bereikbaarheid te verbeteren en een impuls te geven aan wonen, werken en voorzieningen. De complexe stedelijke ontwikkeling werd versneld door gebiedsgerichte samenwerking tussen overheid en private partijen, beide met risicodragende investeringen.
Het Utrecht Centrum Project (UCP) is in dat kader een illustratief voorbeeld. Een KPMG due diligence (1999, de auteur was onderdeel van het due dilligence-team) op de toenmalige door planeconomische en juridische adviseurs opgestelde publiek-private grondexploitatie en contracten, leidde tot de eenduidige conclusie dat het project moest worden gereorganiseerd. Wat ontstond, was de gemeentelijke Project Organisatie Stationsgebied (POS): een volledig publieke grondexploitatie vanuit publiek ondernemerschap met een planningshorizon van 30 jaar en een bilaterale contractering met alle grote private vastgoedeigenaren, het Rijk en vervoersbedrijven.
Dit model leidde effectief tot de grootschalige herontwikkeling van Utrecht Centraal, inclusief betere verbindingen, pleinen, fietsfaciliteiten en stedelijke functies. ProRail, NS, Ministeries, de Jaarbeurs en vastgoedbelegger Corio/Klépierre werkten samen op basis van overeenkomsten en ruimtelijke plannen, waarbinnen de gemeente een regisseursrol vervulde voor stedelijke kwaliteit en samenhang. De sleutel tot dit succes was niet alleen het financiële instrumentarium, maar ook het politiek-maatschappelijke en ‘culturele’ kader dat de gemeente bereid was te stellen en vast te houden. Anno 2026 bestaat er opnieuw grote behoefte aan dergelijke organisatievormen en concrete instrumenten. Een kwestie van (re)organiseren en publiek ondernemerschap?
Bouwgrond voor wonen: merit good of market good?
Zoals de vorige paragrafen doen vermoeden, is de woningmarkt in Nederland geen perfecte markt. In een perfecte markt herstelt een tijdelijke disbalans tussen vraag en aanbod zich via prijselasticiteit: een tekort in het aanbod wordt ingelopen doordat aanbieders meer gaan produceren, tot er een nieuw evenwicht ontstaat. Dat mechanisme werkt niet voor wonen en zeker niet voor bouwgrond.
De kern van het probleem is dat er in het maatschappelijk en politiek debat geen fundamenteel onderscheid wordt gemaakt tussen twee economische begrippen: het ‘merit good’ en het ‘market good’.
Een merit good is een goed waarvan de overheid oordeelt dat iedereen het zou moeten hebben, ongeacht koopkracht, omdat het een basisbehoefte dient of een grondrecht vertegenwoordigt. Klassieke voorbeelden zijn onderwijs en gezondheidszorg. De overheid grijpt in met beleid, subsidies en regelgeving om toegang te garanderen. Een market good is een goed dat via het prijsmechanisme optimaal kan worden verdeeld: wie bereid en in staat is te betalen, krijgt het product. De markt reguleert zichzelf.
Wonen heeft kenmerken van beide. Een woning als investering, als vrije-marktproduct dat rendeert, is een market good. Wonen als grondrecht, als basisbehoefte die voor iedereen toegankelijk moet zijn, is een merit good. Dit spanningsveld is structureel aanwezig in de Nederlandse woningmarkt en verklaart waarom puur marktdenken tekortschiet.
Voor bouwgrond geldt dit in versterkte mate. Grond is schaars, immobiel en onvermenigvuldigbaar. Wanneer de overheid zich terugtrekt uit actief grondbeleid en de markt het primaat krijgt, resulteert dat, zoals de periode 2013-2023 laat zien, in grondprijzen die de haalbaarheid van betaalbare woningbouw structureel ondermijnen. Wie betaalbaar wil bouwen op grond met een hoge kostprijs, verliest geld. Wie verlies wil vermijden, bouwt dure woningen. Dat is de fundamentele logica achter de huidige impasse.
De oplossing ligt niet in het kiezen tussen markt en overheid, maar in het helder definiëren van wat elk domein kan en moet dragen. Betaalbare woningen als merit good vragen om publieke risicodragende investeringen in grondexploitaties, realistische planningshorizons en samenwerkingsvormen waarbij publiek en privaat gezamenlijk waarde creëren en die waarde ook gezamenlijk verdelen.
Een eenvoudige rekensom voor merit goods
Als we het serieus nemen dat betaalbare woningen een merit good zijn, dan moeten we ook serieus zijn over wat dat kost en hoe die kosten te dekken. Reken maar mee: een doel van 30.000 sociale huurwoningen per jaar met gemiddelde stichtingskosten (inclusief grond) van €300.000 (het product van een woning van ruim 60m2 GBO en een bijbehorende vrij op naam prijs per m2) en een onrendabele top van 25%: dat betekent een structurele bijdrage van 2,25 miljard euro per jaar. Daarbij beperken we ons gemakshalve tot het idee dat alleen sociale huurwoningen een onrendabele top (te lage exploitatiewaarde) zouden hebben. Met de ontwikkeling in de bouwkosten kan dat namelijk ook gelden voor andere woonprogramma’s in de wettelijke categorie ‘betaalbaar’.
Hoe verantwoorden we een dergelijke onrendabele top? Niet als subsidie achteraf, maar als (risicodragende) publieke investering vooraf. Die 2,25 miljard is te verantwoorden als je de maatschappelijke businesscase erbij haalt. De (toekomstige) besparingen op bijvoorbeeld dakloosheidsopvang, zorgkosten en verloren arbeidsproductiviteit zijn directe, becijferbare baten van goede huisvesting. De maatschappelijke businesscase is geen optelsom van morele argumenten, maar biedt financiële onderbouwingen voor een meerjarig publiek investeringsfonds. Met een planningshorizon zoals hierboven beschreven voor de POS Utrecht: 30 jaar, stabiel en vanuit publiek ondernemerschap.
Planbatenheffing als dekking voor de merit good-opgave?
Er is een voor de hand liggende, politiek vaak gehoorde inkomstenbron die in Nederland structureel onderbenut blijft: een belasting op waarderealisatie bij bestemmingswijziging, in het bijzonder de sprong van agrarische grond naar wonen. Die sprong vertegenwoordigt soms een factor 40 in waarde, van een paar euro per m² naar 400 euro of meer (een m2 landbouwgrond heeft een gemiddelde prijs van 10 euro per m2 zoals blijkt uit gegevens van het Kadaster). Dat is pure speculatiewinst voor de grondeigenaar, gegenereerd door een publiek besluit, wordt vaak gesteld. ‘Publiek geld, publieke bestemming, private winst; dat klopt niet’.
Een grondwaardebelasting bij bestemmingswijziging, zoals Jesse Frederiks bij De Correspondent (‘Waarom we niet kunnen bouwen, bouwen, bouwen? Grond, grond, grond’, interview 3 september 2024) ook aanhaalt als structurele hefboom, kan rekenkundig een substantieel deel van die 2,25 miljard euro per jaar opvangen. Niet als eenmalige maatregel, maar als structureel instrument gekoppeld aan de bouwopgave. Een dergelijke planbatenheffing vraagt om institutionele visie en moed, maar zelf twijfel ik aan de effectiviteit en rechtmatigheid van een dergelijke heffing. Zoals in de vorige alinea betoogd, kan er beter eerst worden gezocht naar besparingswinsten in de maatschappelijke businesscase. Koppel het domein van ruimte en wonen aan andere domeinen in publieke begrotingen.
Oplossingsrichtingen voor vandaag en morgen
Op basis van de inhoud en visie in dit artikel formulier ik vier strategische aanbevelingen voor de merit good opgave ‘grond om te wonen’ die er ontegenzeggelijk ligt. Oplossingsrichtingen die vanuit het perspectief van een student misschien nu nog abstract lijken, maar die misschien wel de context bepalen van een loopbaan en carrière. Een carrière in een vakgebied met diepe wortels in een eeuwenoude historie op zoek naar een sociale en duurzame toekomst.
Ten eerste: toets elk publiek-privaat samenwerkingsverband integraal op financiële haalbaarheid. Niet alleen bij de start, maar voortdurend en periodiek. Veel samenwerkingen starten immers met grote ambities maar zonder dat alle betrokken partijen een concreet gealloceerd financieel risico dragen en zonder dat er monitoringsafspraken zijn gemaakt. Identificeer risico’s vroeg en reken voortdurend door alle betrokken domeinen heen; niet alleen de vastgoedexploitatie, maar ook de publieke grondexploitatie, de infrastructuurinvestering en de maatschappelijke baten.
Ten tweede: erken dat de business case van gebiedsontwikkeling groter is dan een grondexploitatie kan meten. Zaken die niet monetair kunnen worden gewaardeerd – stedelijke kwaliteit, sociale cohesie, bereikbaarheid – kunnen, heel basaal, niet structureel privaat worden gefinancierd. Organiseer daarvoor publieke middelen, niet als subsidie achteraf, maar als risicodragende publieke investering vooraf.
Ten derde: bouw weer publieke capaciteit op. En houd op met het ongebreideld verstrekken van subsidies aan het ‘huurlingenleger’ van adviseurs en managers. Sinds de kredietcrisis ontbreekt het overheden aan de organisaties, middelen en instrumenten om publiek vanuit eigen, krachtig opdrachtgeverschap te ondernemen en te sturen. In plaats daarvan is er een enorme regeldruk ontstaan die de gezonde business case van gebiedsontwikkeling financieel onvoldoende erkent. Regels bouwen geen betaalbare woningen; publieke regie, publieke grondposities en publieke investeringscapaciteit wel.
Ten vierde: start vandaag. Er is stevig strategisch en financieel saneringswerk aan de winkel voor een nieuwe generatie professionals die durven te investeren in de (woon)droom van morgen. De technische, juridische en organisatorische kennis om bouwrijpe gronden voor betaalbare woningen anders te ontwikkelen is beschikbaar. Wat ontbreekt, is de institutionele moed, maar ook daadkracht om de juiste keuzes te maken over wat een merit good is; en te organiseren wat dat vraagt.
Tot slot, je leest in mijn aanbevelingen de planbatenheffing niet terug. Een dergelijke instrumentele interventie in een al haperend systeem van grond en betaalbaar wonen heeft voor mij geen strategisch karakter.
Over de auteur: Robert van Ieperen
Robert van Ieperen MSc MRICS is een ervaren vastgoedontwikkelaar en investeerder met meer dan 25
jaar ervaring in de sector. Hij beschikt over uitgebreide expertise in het financieel beheer van complexe
stedelijke ontwikkelingsprojecten en publiek-private partnerschappen. Met zijn eigen platform, EarthY
Invest, richt hij zich nu specifiek op duurzame, biobased woonprojecten met een sociale impact. Robert combineert een gedegen technische en zakelijke kennis – opgedaan aan de Technische Universiteit Eindhoven
(1998) en de Hotelschool Maastricht (1993) – met een duidelijke focus op impactinvesteringen en community building.
