Omgaan met de omgevingswet

Editie: 24.3 - De invloed van politiek op vastgoed

Published on: 25 juni 2017

---

Nicolette Zandvliet is jurist. Zij werkt bij de brancheorganisatie voor projectontwikkelaars; de NEPROM en was lid van de adviescommissie wonen & cultuur (nieuwe Omgevingswet) bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Nicolette vindt het interessant de vertaalslag te maken van (toekomstige) wetgeving naar de praktijk.

 

In dit artikel wordt ten eerste ingegaan op de achtergrond van de ‘Omgevingswet’. Wat behelst de stelselwijziging? Vervolgens wordt ingegaan op de verbeterdoelen van de wet. Waarom moet ‘het’ anders? Daarna worden verschillen met bestaande wetgeving aangestipt. Volledigheid is daarbij niet beoogd. Tot slot staat de implementatiefase centraal. Hoe gaan betrokkenen de wijziging gezamenlijk laten slagen?

Achtergrond
Het huidige stelsel van wetgeving voor de fysieke leefomgeving wordt over het algemeen als verbrokkeld en complex beschouwd. Op 26 april 2016 is daarom de ‘Wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving’ (Omgevingswet) gepubliceerd in het Staatsblad.[1] Hierin wordt het Omgevingsrecht (26 wetten) gebundeld. Het gaat onder andere om de Wet ruimtelijke ordening, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Crisis- en herstelwet.

De wet treedt waarschijnlijk in 2019 in werking. Onder de wet komen vier Algemene Maatregelen van Bestuur te hangen. Dat zijn het Omgevingsbesluit, het Besluit Bouwwerken Leefomgeving, het Besluit Activiteiten Leefomgeving en het Besluit Kwaliteit Leefomgeving.

Hiermee wordt het aantal (120) Algemene Maatregelen van Bestuur dat relevant is voor de fysieke leefomgeving substantieel teruggebracht. Conceptteksten zijn beschikbaar en te raadplegen via internet. Op het gebied van onder andere bodem, geluid, natuur en grondeigendom is of wordt aan aanvullende wetgeving gewerkt. Die gaat uiteindelijk op in de Omgevingswet. In de zogenoemde Invoeringswet wordt niet alleen het overgangsrecht geregeld maar ook een aantal andere belangrijke leerstukken, zoals nadeelcompensatie. Dat gaat niet alleen om wat we nu ‘planschade’ noemen, maar bijvoorbeeld ook om de schade door een regel in het omgevingsplan of een projectbesluit.

Het betreft een enorme wijziging. Ongekend in haar omvang. ‘De belangrijkste wetgevingsoperatie sinds de vernieuwing van de grondwet in 1848’, noemt minister Schultz van Haegen haar. Maar waarom is deze verandering ingezet?

Verbeterdoelen wetgeving
Met de wet zouden de volgende vier verbeterdoelen bereikt moeten worden:

1. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het Omgevingsrecht;
2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.[2]

Maakt de wet kans van slagen? Of de doelen bereikt worden, hangt onder andere en in sterke mate af van de volgende twee aspecten: Ten eerste hangt het af van de toepassing van de wet op lager of lokaal niveau (veelal door gemeenten). Ten tweede is de kans van slagen afhankelijk van het antwoord op de vraag of de beoogde cultuuromslag (op ambtelijk- en bestuurlijk niveau) wordt bereikt.[3] Het idee is dat niet meer in termen van sectorale aspecten (zoals archeologie, water, of natuur bijvoorbeeld) wordt gedacht. Een samenhangende, integrale benadering staat voorop; in het belang van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De wet vergt een andere aanpak en manier van denken.

In de Memorie van Toelichting[4] wordt het als volgt verwoord: “Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is”.

Wat is daar nieuw aan? We hebben nu toch ook al oog voor kwaliteit?

Verschillen met bestaande wetgeving
De Omgevingswet raakt veel, zo niet alles. Het is niet mogelijk in dit korte artikel alle verschillen op een rijtje te zetten. Aan de hand van de volgende vier thema’s wordt een aanzet en wat voorbeelden gegeven.

1. Lokale afwegingsruimte
Gemeenten krijgen (binnen marges) ruimte om zelf zogenoemde omgevingswaarden vast te stellen, voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit, bodem en geluid. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan (artikel 2.9 Omgevingswet).

De waarden moeten vastgelegd worden in het omgevingsplan; de ‘opvolger’ van het huidige bestemmingsplan. Dat is een plan met de door het gemeentebestuur gestelde regels over de fysieke leefomgeving. In ieder geval bevat het voor het hele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop mogelijk zijn (artikel 2.4 en 4.2 Omgevingswet). Uiteindelijk heeft het omgevingsplan een veel bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan zoals wij dat nu kennen. In het omgevingsplan mogen gemeenten bij nieuwbouw ook hogere eisen stellen op het gebied van duurzaamheid (EPC) en materiaalgebruik (MPG). Dat is vastgelegd in artikel 4.7 van het Besluit Bouwwerken Leefomgeving. Dat gebeurt via zogenoemde maatwerkregels. Decentralisatie van regelgeving bevordert de eenduidigheid en rechtszekerheid niet. Voor landelijk opererende bedrijven is het moeilijk hier rekening mee te houden. Verder is nog maar de vraag of deze toedeling van bevoegdheden effectief en proportioneel uitpakt.

2. Instrumenten
Worden de omgevingswaarden (naar verwachting) niet gehaald, dan kan of moet het bevoegde bestuursorgaan een zogenoemd programma vaststellen. Dat is gedefinieerd in art. 3.4 ev. Omgevingswet. Het bevat beleid en maatregelen om de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Daarin wordt aangegeven hoe de omgevingswaarde wel gehaald gaat worden. Zij kunnen belangrijke maatregelen en beleid bevatten die essentieel zijn of blijken voor het te ontplooien initiatief.

3. Participatie
Op grond van artikel 16.55 lid zes Omgevingswet dient de aanvrager van een omgevingsvergunning gegevens te verstrekken over participatie van en overleg met derden. Door goed vooroverleg met de omgeving wordt hopelijk een versnelling van projecten bereikt, omdat het plan zo draagvlak heeft of krijgt. Het hangt af van de aard en omvang van het project hoe het overleg vormgegeven gaat worden. Projectontwikkelaars realiseren zich dat het ook nu al belangrijk is voor een project voldoende draagvlak te creëren. Straks wordt dit aspect essentiëler of prominenter, door dit vereiste.

4. Doorschuiven
Op diverse plekken zien we dat (bijvoorbeeld motiverings- of onderzoeks)verplichtingen naar voren worden geschoven. Op grond van de concept Invoeringswet bijvoorbeeld verschuift (bij nadeelcompen-satie) het schademoment van de vaststelling van een omgevingsplan naar het moment dat de vergunning voor de ontwikkeling wordt verleend of daadwerkelijk in de omgeving wordt gebouwd. Dat is vastgelegd in artikel 15.2 Invoeringswet. Het gaat om schade die ontstaat door ontwikkelingen in de omgeving van een perceel van de benadeelde (indirecte schade).

Hetzelfde zien wij bijvoorbeeld bij de ladder voor duurzame verstedelijking. Dat is een procesvereiste uit het Besluit ruimtelijke ordening met betrekking tot zorgvuldig ruimtegebruik. Dat wordt (in andere vorm) overgeheveld naar het Besluit kwaliteit leefomgeving. Waarschijnlijk kan de vereiste toelichting ook in een later stadium plaatsvinden. Daar wordt nu al op voorgesorteerd door bestaande wetgeving nog voor inwerkingtreding van de Omgevingswet te wijzigen. De ladder voor duurzame verstedelijking mag dan toegepast worden ter gelegenheid van het wijzigings- of uitwerkingsplan (van het bestemmingsplan). De definitieve tekst is op het moment van afronding van dit artikel nog niet gepubliceerd. Voordeel van het ‘doorschuiven’ kan zijn dat de gegevens actueel zijn en geënt op de feitelijke situatie.

Implementatie
Uit het bovenstaande blijkt dat lang niet alles klaar of uitgekristalliseerd is. Dat hoeft ook niet. De wet is namelijk meer gericht op organische of gefaseerde gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Hoe wordt ruimte gegeven aan initiatieven door burgers en marktpartijen? Zonder blauwdruk vanuit de overheid. De wet gaat uit van een meer faciliterende rol van de overheid.

Op grond van de zes kerninstrumenten[5] die de wet bevat, worden bestaande mogelijkheden echter niet de pas afgesneden of onmogelijk gemaakt. Toch is het in deze fase handig de blik al vooruit te werpen, naar de realisatie en concretisering.

Hoe de implementatie verloopt en de rolverdeling tussen markt en overheid uitpakt, ligt onder andere aan het antwoord op de volgende twee vragen: Ten eerste: hoe gaan gemeenten c.q. gemeenteraden invulling geven aan de bestuurlijke afwegingsruimte die zij straks krijgen? Geven ze ruimte of scherpen ze regels aan? Dat is (groten) deels een politieke keuze. Daar zitten voor marktpartijen zowel kansen als bedreigingen. Ten tweede: wordt de beoogde paradigmawisseling bereikt? Leren betrokkenen integraal denken of blijven sectorale aspecten voorop staan? Er is een rapport[6] uitgebracht over de pilots die negen gemeenten gehouden hebben met de zogenoemde Omgevingsvisie, één van de instrumenten uit de Omgevingswet. Hieruit blijkt dat dit een van de moeilijkste aspecten is. Processen worden als ingewikkelder ervaren dan voorheen.

We gaan het beleven!

 

Noten
[1] Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Jaargang 2016 nr. 156.

[2] Memorie van Toelichting, Tweede Kamer 2013-2014, 33962 nr. 3, blz. 7 ev.

[3] Pionieren met de Omgevingswet. Houd het eenvoudig, maak het beter. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, november 2016, blz. 13 ev.

[4] Memorie van Toelichting, Tweede Kamer 2013-2014, 33962 nr. 3, blz. 7

[5] Memorie van Toelichting, Tweede Kamer 2013-2014, 33962 nr. 3, blz. 7/8 ev.

[6] Eindrapportage pilots omgevingsvisie. “Vertel dit verhaal niet verder. Doe het gewoon”, (iov) Ministerie van Infrastructuur en Milieu, blz. 17, januari 2016.

Mail the editors