Een analyse van de Utrechtse stadswijk Merwede
Editie: 33- Public vs. Private
Published on: 04 juli 2026
Op 23 februari 2026 is het kabinet D66, VVD en CDA beëdigd. In het coalitieakkoord Aan de slag, Bouwen aan een beter Nederland kondigt het kabinet aan stevig in te zetten op versnelling van de woningbouw. Daarbij krijgt de rol van gemeenten op de grondmarkt meer nadruk. Juist bij binnenstedelijke herontwikkeling, waar eigendom versnipperd en belangen uiteenlopend zijn, rijst de vraag welke rol grondbezit speelt in het tempo van ontwikkeling.
Grond is sturingsmacht
Grondbezit is in gebiedsontwikkeling geen neutraal gegeven. Wie de grond bezit, heeft invloed op tempo, fasering en de financiële ruimte van een project. Bij binnenstedelijke herontwikkeling, waar eigendom vaak versnipperd is en meerdere partijen betrokken zijn, kan grondbezit daardoor een bepalende factor worden in de voortgang.
In Nederland wordt vaak onderscheid gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf grond en kan zij het gebied bouwrijp maken en openbaar gebied aanleggen, waardoor meer directe regie mogelijk is op programmering en fasering. Daar staat tegenover dat de gemeente dan ook meer financiële risico’s draagt. Bij faciliterend grondbeleid ligt het initiatief voor de ontwikkeling meer bij marktpartijen en stuurt de gemeente vooral via het publiekrechtelijke kader en via afspraken over kostenverhaal. Daarbij blijft grond vaak in handen van private partijen. De gemeente houdt dan minder directe grip op de uitvoering, maar kan via instrumenten en contractvorming wel randvoorwaarden en bijdragen borgen.
Grondposities werken ook door in prijsvorming en procesduur. In een krappe woningmarkt kan schaarste de druk op grondprijzen vergroten. Daarnaast kost het in veel gevallen tijd om grondposities te bundelen of om afspraken te maken over verwerving, samenwerking en kostenverdeling. Projecten komen daardoor vaak pas op gang wanneer zowel het planologische kader als de financiële haalbaarheid voldoende zekerheid bieden. De vraag is dan niet alleen wie mag bouwen, maar wie het initiatief en het tempo bepaalt.
Meer instrumenten voor gemeenten
In het coalitieakkoord van 30 januari 2026 kondigt het kabinet aan dat gemeenten meer mogelijkheden krijgen om actief grondbeleid te voeren en grond tegen redelijke prijzen aan te kopen. Het kabinet noemt daarbij een sterker en actiever toepassen van het voorkeursrecht, een grondfaciliteit voor de financiering van aankopen en uitbreiding van het kostenverhaal, zodat private winsten uit grondbezit meer publiek kunnen worden aangewend, bijvoorbeeld voor woningbouw en infrastructuur. Daarmee kiest het kabinet nadrukkelijk voor meer publieke sturing op de grondmarkt.
Die richting is niet nieuw. Gemeenten speelden in Nederland lange tijd juist een actieve rol op de grondmarkt, omdat dit sturing gaf op woningbouw, infrastructuur en andere ruimtelijke doelen. Tegelijk kwam die praktijk onder druk te staan door onder meer hoge financiële risico’s, de omslag van uitleglocaties naar complexere binnenstedelijke herstructurering en strengere regels rond aanbesteding en staatssteun. Juist daarom kozen veel gemeenten in de afgelopen jaren vaker voor een meer faciliterende rol.
Figuur 1: Merwede vogelvlucht
Figuur 2: Merwede kanaalzone deelgebied 5
Figuur 3: Merwede kanaalzone projectenkaart
Het kabinet lijkt nu opnieuw meer ruimte te willen geven aan actief grondbeleid, juist omdat gemeenten daarmee eerder kunnen sturen op tempo, programma en betaalbaarheid. Maar meer bevoegdheden betekenen niet automatisch snellere projecten. Ook met een sterkere publieke rol blijven juridische procedures, financiële haalbaarheid en samenwerking met private partijen bepalend voor het daadwerkelijke tempo van ontwikkeling.
Binnenstedelijke praktijk: Merwede, Utrecht
Merwede is deelgebied 5 van de Merwedekanaalzone in Utrecht en geldt als een grootschalige binnenstedelijke herontwikkeling. De gemeenteraad stelde op 24 februari 2022 het bestemmingsplan “Merwedekanaalzone deelgebied 5, Europalaan fase 1” vast, onder toepassing van de crisis en herstelwet, die bedoeld is om ruimtelijke procedures te versnellen. Daarmee werd in één plan ruimte geboden voor maximaal 4.250 woningen en een breed pakket aan voorzieningen. Het gebied kent gemengd grondeigendom. De gemeente werkt samen met meerdere private eigenaren in een publiek-private samenwerking (PPS). In die samenwerking is vastgelegd dat de gemeente een substantiële positie heeft in de gezamenlijke besluitvorming, terwijl ook private partijen een belangrijk deel van de gronden in handen hebben. Daarnaast zijn er percelen van eigenaren die niet deelnemen in de samenwerking. Voor deze percelen is een apart spoor opgenomen om ze in te passen of te verwerven, met voorkeursrecht en onteigening als uiterste middel.
De vertraging in deze casus ontstond vooral na de vaststelling van het plan, toen beroep werd ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De vertraging zat daarmee niet primair in de grondpositie zelf, maar in de bestuursrechtelijke procedure. Omwonenden en Stedin Netbeheer B.V. procedeerden, en ook de eigenaar van winkelcentrum NOVA, Urban Interest, deed mee. De zitting vond plaats op 13 mei 2024. Op 21 augustus 2024 volgde een tussenuitspraak met bestuurlijke lus. De raad moest gebreken in de planregels herstellen, onder meer rond bouwhoogte en de regeling voor een nutsvoorziening, plus een verschrijving. Op 26 september 2024 werd het plan met een herstelbesluit aangepast. Op 11 december 2024 volgde de einduitspraak in het resterende beroep (Raad van State, 2024).
Figuur 4: Tijdlijn casus Merwede Utrecht
Ook onderhandeling en financiering speelden zichtbaar mee. Er is onderhandeld om bezwaren te verminderen, onder meer via afspraken met bewoners en door overeenstemming met Stedin over planwijzigingen. Financieel is de samenwerking stevig vastgelegd. Private partijen leveren bijdragen aan het bouw en woonrijp maken van het gebied, aan verwerving en inpassing en aan bovenwijkse voorzieningen. Daarnaast zijn zekerheden opgenomen, zoals bankgaranties. Ook is subsidie, waaronder Woningbouwimpuls, gekoppeld aan onderdelen als verwerving, inpassing en bovenwijkse infrastructuur.
Merwede laat daarmee zien dat extra instrumenten en een stevige gemeentelijke positie vooral regie geven, maar dat versnelling in de praktijk vaak pas volgt zodra procedures zijn afgerond en uitvoeringsafspraken zijn geconcretiseerd. Het tempo wordt niet alleen bepaald door wie de grond bezit, maar ook door juridische zekerheid, technische randvoorwaarden en de vraag of publieke en private partijen het eens worden over risico’s en kosten. Daarmee vormt de casus een concreet voorbeeld van de spanning tussen publieke sturing en private uitvoering in binnenstedelijke herontwikkeling.
Publiek vs. Privaat
De analyse van Merwede laat zien dat grondbezit geen automatische versneller of vertragende factor is. Een sterke publieke grondpositie kan regie en samenhang bieden, maar brengt ook politieke besluitvorming, juridische zorgvuldigheid en financieel risico met zich mee. Dat kan het proces stabiliseren, maar ook vertragen. Aan de andere kant kan een overwegend private grondpositie leiden tot strategisch handelen, gefaseerde ontwikkeling en nadruk op rendement, wat in een krappe markt prijsopdrijvend kan werken. Zonder duidelijke kaders blijft het tempo dan afhankelijk van individuele businesscases. De rol van grondbezit in binnenstedelijke herontwikkeling is daarmee niet zwart-wit. Grondbezit bepaalt de onderhandelingspositie en de mate van sturing, maar het tempo wordt uiteindelijk gevormd door juridische zekerheid, risicodeling en de kwaliteit van de samenwerking tussen publieke en private partijen.
De vraag is dus niet wie de grond bezit, maar wie het tempo van ontwikkeling weet te organiseren.
Over de auteur: Tim Welten
Tim Welten is 23 jaar en woont in Groningen. Hij volgt momenteel de master Real Estate Studies
aan de Rijksuniversiteit Groningen. Binnen de Real Estate Club Groningen, de studievereniging van deze
master, vervult hij de functie Company Relations. In deze rol is hij verantwoordelijk voor de verbinding
tussen studenten en het vastgoedbedrijfsleven. Eerder behaalde hij zijn hbo-bachelor Vastgoedkunde
aan Fontys Hogeschool in Eindhoven en deed hij praktijkervaring op via stages bij Heijmans Vastgoed en Van Santvoort Makelaars.
Literatuurlijst:
Buitelaar, E. (2010, September 1). Grenzen aan gemeentelijk grondbeleid: Continuïteit en verandering in de rol van gemeenten op de Nederlandse grondmarkt. Planbureau voor de Leefomgeving. https://www.pbl.nl/publicaties/grenzen-aan-gemeentelijk-grondbeleid
Gemeente Utrecht. (2021). Samenwerkingsovereenkomst Merwede (SOK). https://utrecht.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/86ff85f2-0d45-4630-aa79-c41f43c62dce
Gemeente Utrecht. (2024). Raadsvoorstel herstelbesluit bestemmingsplan Merwedekanaalzone deelgebied 5 (bestuurlijke lus). https://utrecht.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/85908172-17d6-44fa-84a5-27ba226a163b
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (n.d.). Grondbeleid. Rijksoverheid. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ordening-en-gebiedsontwikkeling/grondbeleid
Raad van State. (2024, December 11). Uitspraak 202202408/3/R4 (ECLI:NL:RVS:2024:5101). https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@147297/202202408-3-r4/
Rijksoverheid. (2026). Aan de slag: Bouwen aan een beter Nederland. Coalitieakkoord 2026–2030 (D66, VVD en CDA). https://www.kabinetsformatie2025.nl/site/binaries/site-content/collections/documents/2026/01/30/aan-de-slag—coalitieakkoord-2026-2030/coalitieakkoord-d66-vvd-cda.pdf
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. (2025, June 3). Overwegingen voor een actief gemeentelijk grondbeleid. https://vng.nl/brieven/overwegingen-voor-een-actief-gemeentelijk-grondbeleid
Mail the editors