Om effectief te zijn moet de ladder voor duurzame verstedelijking in beleid worden opgenomen
Editie: 23.3 - Verstedelijking
Published on: 12 juni 2016
Bouwen voor leegstand moet worden voorkomen en zorgvuldig ruimtegebruik moet de norm zijn. Daartoe heeft de wetgever in 2012 de ladder voor duurzame verstedelijking (’de ladder’) in de wet opgenomen. Inmiddels is deze ladder bijna vier jaar in gebruik en heeft de hoogste bestuursrechter van Nederland, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’), vele ontwikkelingen beoordeeld op het ‘correct’ doorlopen van de ladder.
 |
Coen Geerdes studeerde Nederlands recht aan de Universiteit van Amsterdam (staats- en bestuursrecht en omgevingsrecht) en Politicologie aan de Universiteit Leiden en aan de University of British Columbia, Vancouver, Canada. Hij is gespecialiseerd in het omgevingsrecht: ruimtelijke ordening, in het bijzonder grondexploitatie en het milieurecht. Geerdes startte zijn loopbaan als legal consultant bij advies- en ingenieursbureau DHV (thans: RoyalHaskoningDHV). In 2011 stapte hij over naar de advocatuur. In 2015 trad Coen in dienst bij Poelmann van den Broek, waar hij adviseert en procedeert in zaken over (omgevings)vergunningen, bestemmingsplannen en handhaving van (bestuursrechtelijke) wet- en regelgeving, voornamelijk voor cliënten uit de private sector. |
Bouwen voor leegstand moet worden voorkomen en zorgvuldig ruimtegebruik moet de norm zijn. Daartoe heeft de wetgever in 2012 de ladder voor duurzame verstedelijking (’de ladder’) in de wet opgenomen. Inmiddels is deze ladder bijna vier jaar in gebruik en heeft de hoogste bestuursrechter van Nederland, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’), vele ontwikkelingen beoordeeld op het ‘correct’ doorlopen van de ladder.
0
In deze bijdrage worden aan de hand van casus uit de rechtspraak enkele veelgehoorde misvattingen over de ladder aan de orde gesteld, specifiek ten aanzien van winkelleegstand. Vanuit deze misvattingen wordt beargumenteerd dat het nadenken over leegstand en de verplichte laddertoets veel beter kan plaatsvinden bij het maken van (regionaal) detailhandelsbeleid, in plaats van het ‘ad hoc’ motiveren van ladderplichtige nieuwe stedelijke ontwikkelingen in ruimtelijke procedures. Met stringent detailhandelsbeleid en de naleving daarvan is leegstand veel beter te bestrijden dan met de ladder. Dit pleit ervoor om het ‘ladder-denken’ in het (gebieds)ontwikkelingsproces naar voren te halen.
0
De ladder in het kort
De ladder is gebaseerd op de bekende SER-ladder, die een zorgvuldige verdeling van de schaarse ruimte voor bedrijvigheid ten doel had. Al in 2007 is door de regering aangegeven dat het voor een zorgvuldige planning van te herstructureren en nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen wenselijk is om de SER- ladder consequent toe te passen. Dit betekende het doordenken van nut en noodzaak (de ruimtebehoefte), rekening houdend met de mogelijkheden van herstructurering en intensief ruimtegebruik. In de daarop volgende jaren is het toepassingsbereik van de ladder verbreed naar andere stedelijke functies.
De huidige ladder is geïntroduceerd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) bij het nationale belang van een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke besluiten. De huidige ladder trad per 1 oktober 2012 in werking als motiveringsvereiste in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en ziet op de functies wonen, bedrijventerreinen, kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen.
Het kerndoel van de ladder is een zorgvuldige afweging maken en transparante besluitvorming geven/ bewerkstelligen over ruimtelijke ontwikkelingen. Het instrument schrijft niet voor wanneer en waar wel of niet gebouwd mag worden, maar vraagt om een kenbare en goede afweging van belangen, onder andere om te voorkomen dat er voor leegstand wordt gebouwd. De wetgever heeft aangegeven dat die afweging aan de decentrale overheid is, omdat zij zelf de lokale en regionale situatie het beste kent.
De wetgever heeft aan gemeenten verplicht voorgeschreven om bij besluitvorming aan de hand van drie ‘treden’ een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling te onderbouwen. De treden zijn de volgende:
- Bestaat er een actuele regionale behoefte aan de beoogde ontwikkeling/plan?
- Op welke locatie wordt die behoefte gerealiseerd? Zijn er mogelijkheden voor herstructurering of transformatie van beschikbare gronden?
- Is er sprake van een locatie die op voldoende wijze ontsloten is, passend bij de beoogde ontwikkeling?
 |
| Figuur 1: De ladder voor duurzame verstedelijking (ontleend aan: Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking, Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013)). |
0
Misvattingen over de ladder
Eind 2015 heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu onderzoek gedaan naar 117 recente uitspraken van de Afdeling, waarbij is geconcludeerd dat nog steeds in één derde van de gevallen een beroep gericht op de ladder gegrond wordt verklaard. Uit een nadere analyse is echter gebleken dat het in een groot aantal gevallen gaat om gebreken bij het aantonen van de actuele regionale behoefte, bijvoorbeeld omdat het onderzoek ontbreekt of de gegeven motivering gebrekkig is. Daarmee is echter nog niet gezegd dat de beoogde ontwikkeling per definitie geen doorgang kan vinden. Vaak blijkt dat de gemeente haar huiswerk opnieuw moet doen, waarna de ontwikkeling, al dan niet na een beleidswijziging, toch doorgang kan vinden.
“Met stringent detailhandelsbeleid en de naleving daarvan is leegstand veel beter te bestrijden dan met de ladder voor duurzame verstedelijking”
De ladder schrijft niet voor welke winkelontwikkelingen wel en welke winkelontwikkelingen geen doorgang meer kunnen vinden. Het is een veel gehoorde misvatting dat de ladder ontwikkelingen onmogelijk zou maken, of dat de ladder eenvoudig als argument gebruikt kan worden om niet aan nieuwe detailhandelsontwikkelingen mee te willen werken. De ladder is slechts een verantwoordingsplicht. Het is een ‘verplichte denkwijze’ die bij bepaalde ruimtelijke besluiten (o.a. bestemmingsplannen) doorlopen moet worden, maar geen resultaat vooraf voorschrijft.
Aan de hand van drie misvattingen die bij de voorbereiding van besluiten nog wel eens aan de orde komen, wordt geïllustreerd dat deze ‘verplichte treden’ inderdaad geen uitkomst vooraf voorschrijven.
0
Misvatting 1:
Als er al sprake is van overaanbod en er wordt een nieuwe ontwikkeling mogelijk gemaakt, is deze ontwikkeling per definitie ongewenst en in strijd met de ladder.
Zoals gesteld schrijft de ladder geen resultaat voor. Het staat gemeenten in principe vrij om specifieke (kwalitatieve) keuzes te maken. Keuzes over welke ontwikkelingen zij binnen haar gemeente wenselijk vindt en welke motivering daarvoor kan worden gegeven. Illustratief is een uitspraak van de Afdeling waarin de aan de grootschalige bouwmarkt Bauhaus verleende omgevingsvergunning aan de orde was. De casus speelt in de gemeente Groningen. In de procedure komt aan de orde dat er eigenlijk geen marktruimte bestaat voor een (extra, grootschalige) bouwmarkt. De gemeente vond de komst van Bauhaus echter toch gewenst, onder meer omdat de gemeente van mening was dat deze bouwmarkt een nieuwe, grootschalige formule in Noord-Nederland bracht. Hiermee zouden de keuzemogelijkheden voor de consument worden vergroot en relatief veel bezoekers vanuit de bredere regio zouden worden aangetrokken. Dat de komst van Bauhaus betekende dat er mogelijk een toename van leegstand zou ontstaan, werd door de gemeente voor lief genomen. De gemeente zag volgens de Afdeling onder ogen wat de consequenties van het plan waren en oordeelde dat zij in redelijkheid had kunnen aannemen dat er behoefte aan het plan bestond.
Uit deze en andere uitspraken volgt dat de actuele regionale behoefte aan nieuwe detailhandel door de gemeente moet worden afgewogen tegen het bestaande aanbod, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand. De gemeente moet de consequenties van de plannen onder ogen zien. De enkele omstandigheid dat een detailhandelsontwikkeling zal leiden tot overaanbod in een bepaalde branche, betekent dan ook niet dat de betreffende ontwikkeling in strijd is met de ladder. Sterker nog, er zijn ook redeneringen geaccepteerd waarbij juist op plekken waar weinig marktruimte is, vernieuwing en versterking nodig werd geacht om het aanbod aan de veranderende vraag aan te passen.
Kortom, de ladder biedt gemeenten nog steeds veel ruimte om keuzes te maken, bijvoorbeeld door specifiek beleid te voeren over welke detailhandelsontwikkelingen (gelet op de detailhandelstructuur) gewenst zijn en welke niet. Dat er daardoor op enig moment overaanbod kan ontstaan, doet daar niet aan af.
0
Misvatting 2:
Nu de ladder in de wet is opgenomen moeten beleidsplannen waarin een toevoeging van winkelmeters aan de orde is, worden herzien.
Het gegeven dat de ladder geen uitkomst vooraf voorschrijft, betekent dat het nog steeds aan de (lokale) overheid is om te bepalen welke ontwikkelingen wel en welke ontwikkelingen niet wenselijk zijn. Keuzes moeten echter goed worden gemotiveerd en er wordt door de bestuursrechter scherp gekeken naar de regionale afstemming ter zake. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, is het zeer goed mogelijk dat ondanks bestaande leegstand nieuwe vierkante meters detailhandel in de markt worden gezet. Een treffend voorbeeld in dit verband is een kwestie die in de gemeente Heerlen heeft gespeeld (bestemmingsplan ‘Schinkelkwadrant-Zuid’). In dit plan werd onder meer door toevoeging van 18.000 vierkante meter detailhandel ingezet op de herontwikkeling van het kernwinkelgebied in Heerlen. Het stond niet ter discussie dat de leegstand in de regio (Parkstad Limburg) al omvangrijk was en dat met de plannen in bepaalde gebieden extra leegstand zou kunnen ontstaan, bijvoorbeeld in de aanloopstraat tot het centrum. In de regionale retailstructuurvisie hadden de Parkstad-gemeenten echter afgesproken dat in Heerlen mocht worden voorzien in de toevoeging van 24.000 vierkante meter detailhandel, omdat de binnenstad van Heerlen zich moest ontwikkelen tot Parkstad Limburg, ‘icoon’ voor (recreatief) winkelen. Eventuele nadelige effecten op verzorgingslocaties van lagere orde werden door de Parkstad-gemeenten op de koop toegenomen. Dit was voor de bestuursrechter een belangrijke reden om het plan in stand te laten en te oordelen dat aan de ladder was voldaan. De regio-gemeenten hebben bewuste beleidskeuzes gemaakt.
Kortom, de bestuursrechter gaat niet op de stoel van de overheid zitten: als de overheid het ‘ladder-huiswerk’ naar behoren heeft gedaan en regionale afstemming heeft plaatsgevonden, dan zal de bestuursrechter de beleidskeuze van de overheden respecteren, hoewel dergelijke keuzes voor sommigen onnavolgbaar zullen zijn.
0
Misvatting 3:
Iedere toegevoegde vierkante meter detailhandel, maakt dat de ladder van toepassing is.
Anders dan soms wordt aangenomen, leidt niet elke vierkante meter extra detailhandel tot de plicht van het doorlopen van de ladder. In de eerste plaats geldt dat conserverende bestemmingsplannen (bestemmingsplannen waar (onbenutte) bouwmogelijkheden in een nieuw bestemmingsplan opnieuw worden opgenomen) geen nieuwe stedelijke ontwikkeling kan bevatten. De ladder is dan ook niet van toepassing.
Daarnaast geldt dat ‘kleinschalige ontwikkelingen’ ook niet als een nieuwe stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Wat precies kleinschalig is, is zeer afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In jurisprudentie is een voorbeeld te vinden van een uitbreiding van de supermarkt met ongeveer 400 vierkante meter, wat onder de gegeven omstandigheden niet werd aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
Belangrijk is ook dat door de bestuursrechter wordt getoetst of er sprake is van een toename van het ruimtebeslag. Er is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als de bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan niet worden vergroot. Dit betekent bijvoorbeeld dat er geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als binnen een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een bedrijfsgebouw) een transformatie plaatsvindt richting detailhandel.
Tot slot is het mogelijk dat een bepaalde uitbreiding van detailhandel vergunningvrij of middels een ‘lichte’ procedure wordt gerealiseerd; ook in die gevallen is de ladder niet direct van toepassing.
Kortom, er zijn verschillende situaties denkbaar waarbij er vierkante meters aan de voorraad detailhandel worden toegevoegd, terwijl de ladder niet hoeft te worden doorlopen. In zoverre is de ladder dan ook niet te ‘gebruiken’ om de betreffende ontwikkeling al dan niet mogelijk te maken.
“Er zijn verschillende situaties denkbaar waarbij er vierkante meters aan de voorraad detailhandel worden toegevoegd, terwijl de ladder niet hoeft te worden doorlopen”
Conclusie
Om leegstand te bestrijden moet de ladder onderdeel worden van het beleid
In 2012 heeft de wetgever de ladder in de wet opgenomen, omdat we in Nederland zorgvuldiger met de ruimte om moeten gaan. Onderdeel van deze zorgvuldigheid is om ten aanzien van detailhandelsontwikkelingen rekening houden met de effecten op leegstand. De ladder zelf is echter geen instrument om leegstand tegen te gaan. De ladder is slechts een verantwoordingsverplichting die moet worden doorlopen in ruimtelijke procedures. In bepaalde gevallen is de ladder niet van toepassing, terwijl er wel meer vierkante meters detailhandel worden toegevoegd. (Regionaal) beleid is cruciaal om Raad van State-proof ontwikkelingen mogelijk te maken.
Deze wetenschap pleit ervoor om de ‘laddergedachte’ al in (regionale) detailhandelsvisies en/of structuurvisies te doorlopen. De ladder wordt dan een bruikbaar instrument om scherpe beleidskeuzes te maken, waarmee leegstand kan worden bestreden en toegewerkt kan worden naar een gezonde detailhandelstructuur. De ladder is dan geen struikelblok bij ruimtelijke procedures voor initiatiefnemers en de plannen zijn veel weerbaarder tegen tegenstanders van bepaalde ontwikkelingen. Zo worden twee vliegen in één klap geslagen. In het beleid worden scherpe keuzes gemaakt waarmee winkelleegstand daadwerkelijk kan worden bestreden. Er kan worden gewerkt aan een gezonde detailhandelsstructuur, terwijl de toetsing van de ontwikkelingen door de bestuursrechter met veel vertrouwen tegemoet kan worden gezien.
Bronvermelding
Kamerstukken II 2015-2016, 33 962, nr. 182. Brief van de minister van infrastructuur en milieu van 23 november 2015, Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet)
ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RvS:2014:1367
ABRvS, 3 december 2014, ECLI:NL:RvS:2014:4409
ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RvS:2014:3926
ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RvS:2015:2517
ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3137